济南行政审批制度改革的“破”与“立”

　　行政审批制度改革是深化经济体制改革和政府职能转变的关键环节，其实质是政府权力的调整、转移和下放，涉及到深层次的利益调整。2001年至2014年，济南市曾先后9次清理行政审批事项。

　　2014年5月，按照中央和省的安排部署,我市着手编制行政审批事项目录清单，经过七个多月的努力，2014年12月31日，济南市市级行政审批事项目录清单正式向社会公布，从突破“官本位”思想，到建立监管机制，意味着政府的服务理念、服务方式、服务态度以及服务水平踏上一个崭新的台阶。

　　行政审批环节由繁到简、审批过程由暗变明、审批速度由慢变快……一系列发展环境的变化让老百姓实实在在地感受到了改革带来的红利。行政审批一头连着政府、一头连着市场，行政审批事项目录清单的公布，让部门规范审批，让老百姓明白办事。以建设法治政府、服务型政府为目标的改革，将继续在实践中迈步。

　　 破除束缚

　　从“审批经济”中解脱出来

　　曾经，建筑项目“马拉松式”的审批，让不少建设单位为之色变。某建设单位人员深有感触地说，“过去我们不是不想来审批，也不是怕审批的部门多、审批的事多，关键是审得太慢了，逼着我们去搞违规建设。现在审批的规范了、审的也快了，我们自然而然就会都来了。”

　　这得益于市政务服务中心编制的涉及20个职能部门(单位)、68个审批服务事项、16类中介服务的建设项目审批服务流程全图和办事指南，并推出的建设项目“一号通”管理模式。每个建设项目从立项到验收，使用同一个办件编号，即“编号唯一，身份永远”，使建设项目从立项许可到取得施工许可，累计审批时间从原来的80多个工作日压减为45个工作日。

　　2014年，市政务服务中心共受理施工图联审296件，比2013年增加了整整l00件，比往年年均增长35%;办结239件，办结率80%以上，往年年均还不到60%;每个件的平均办结用时也从过去的2至3个月，减少到目前的30多天，最短的一件9天就办结，这在过去是连想都不敢想的事情。

　　“改革行政审批制度的关键在于弄清哪些该审批，哪些不该审批，是不是存在一些不必要的要件和程序，实质上是要突破传统行政管理体制的束缚。”市编委办公室负责人表示，这一改革归根到底是要突破传统计划经济观念的束缚，彻底从过去的所谓“审批经济”中解脱出来，使行政审批制度更好地适应社会主义市场经济发展的要求。

　　受传统经济体制影响,各级政府部门甚至群团、中介组织都竞相争夺审批权，以致造成行政审批主体数量庞大，老百姓埋怨办成一件事需要盖十几个甚至几十个公章。更有一些行政主体视行政审批为权力的象征，企图通过扩大行政审批范围来膨胀自己的权力，从而导致行政权力的滥用，束缚市场主体的手脚。

　　“改革行政审批制度，就是要突破‘官本位’思想的束缚，增强服务意识和人民公仆意识，进一步加快转变政府职能，为经济发展创造良好的制度环境。”

　　市政务服务中心设立联合受理窗口，申请人一次可办理涉及工商、公安、质监、国税、地税5个部门的企业设立、公章备案、机构代码、税务登记的统一咨询、受理、审核和发证，整个环节审批由原来的14天压减为6天，申请人由原来跑七八次减少到现在两次;市环保局推行建设项目豁免环评审批手续，小微企业取消了环评审批环节，大大节省了企业落地、开工、投入使用时间和精力。

　　据市编委办公室工作人员介绍，根据行政审批“两集中、两到位”的要求，对40个具有行政审批职能的市政府部门和政府直属事业单位，在领导职数、人员编制、内设机构“三不增加”的前提下，采取撤一建一单独设置、挂牌设置、明确牵头处室三种方式，明确了负责行政审批的内部工作机构。同时，推进行政审批相对集中工作，按照“应进必进”要求，除个别不适宜进驻大厅的外，各单位的审批处室(审批办)和审批事项将全部进驻市政务服务中心，设立首席代表，给予充分授权，审批事项一律现场办理，能现场办结的一律现场办结，实现“一窗口受理、一站式审批、一条龙服务”，防止体外循环。

　　 梳理家底

　　“三报三回”“坚持“法无授权不可为”

　　根据市法制办公布数据，2000年时，济南的市级行政审批事项有1063项。2000年7月，取消40%以上的审批事项。经过此次清理，原有的1063项审批事项取消374项。从2001年到2014年初，济南又先后9次清理行政审批事项，使审批事项由1063项减为143项。

　　为什么我市最新公布的市级行政审批事项目录清单中，行政审批事项有344项，比2014年确定的143项还要多?

　　“简政放权不是简单的审批事项在数字上的增减，审批制度改革，同样不能简单地理解为审批事项的减少，认为行政审批事项少了就是改革了。编制的行政审批事项目录必须于法有据。”据市编委办公室负责人介绍，编制行政审批事项目录要以此为据，各部门不得在公布的目录外实施其他行政审批，不得对已经取消和下放的审批事项以其他名目搞变相审批，坚决杜绝随意新设、边减边增、明减暗增等问题。

　　“第一步要摸清家底，哪些事项该行政审批，哪些事项不该行政审批;哪些事项应该谁审批，哪些事项不应该谁审批;哪些规范性文件对哪些行业，哪些规范性文件不对哪些行业;哪些行为应设定行政审批，哪些行为不应当设定，都需要一个法定的清晰的边界。”

　　虽然我市2014年公布的行政审批事项减至143项，但实际实施的比这一数字要多。

　　2014年5月，市编委办公室牵头对市级行政审批事项开展了全面摸底清理，特别是对“项目名称、设立依据、办理时限、审批对象”等关键要素，进行梳理和补充完善。同时，在与以往公布的审批事项目录相衔接的基础上，对现行法律法规规定的行政审批事项进行“大起底”，坚持依法依规，该列入目录的规范列入，无合法有效依据的坚决“剔除”，确保所有列入行政审批事项目录的事项都有严格的设立依据。其中，行政许可事项都是符合《行政许可法》规定设立的;非行政许可审批事项是由规章及党中央国务院部门、省委省政府(含工作部门)规范性文件等设立的，下步将根据国务院、省政府清理非行政许可审批事项进展情况，相应进行清理，该取消的一律取消，该调整的坚决调整。

　　取消行政审批事项远远没有“按照规定执行”一句话这么简单。“在下放取消审批事项时，有的部门具有大局意识能主动‘割肉’，还有的部门迫于政策要求和任务压力被动应付，缺乏责任心和主动性，为了放权而放权，致使下放取消的审批事项针对性、时效性不强。”

　　为了确保目录全面完整准确，在实现了与国务院和省政府下放事项衔接、与省级目录衔接、与我市历年来清理规范成果衔接、与实际工作需要衔接的基础上，市编委办公室对审核过程实行“三报三回”。即“由各部门(单位)自行梳理报送行政审批事项，市编委办公室提出初审意见并及时反馈;部门(单位)根据初审意见进行修改完善，市编委办公室会同市法制办、市政务服务中心管理办公室提出审核意见，再次反馈;部门(单位)对审核意见进行确认，市编委办公室针对不同意见重点研究沟通，形成《市级行政审批事项目录》(征求意见稿)。”

　　具体负责审核的工作人员对此感受颇深。“三报三回”并不是说只“三个回合”就能确定一个部门的审批事项。有的部门存在“怕”的心结，对权力小、程序繁琐的事项，怕担责任、怕麻烦，虽然有法律法规依据但不愿列入目录;对有利益有实惠的事项，虽然法律法规依据不充分，却想方设法要列入目录。“化解部门‘博弈’，我们的方法是坚持原则和反复沟通。对没有合法有效依据的事项，我们认真细致做工作，反复沟通，一项也没有列入;对事项较多、情况复杂的部门，主动上门共同研究，平均与部门沟通6-7次，有的达到10次以上。”

　　经过集中审核、反复论证，最终形成《济南市市级行政审批事项目录》，共纳入市直40个部门(单位)的行政审批事项344项(含子项共531项)，其中行政许可审批275项(含子项共458项)、非行政许可审批69项(含子项共73项)。

　　 为民所用

　　信息对称消除权力寻租空间

　　行政审批事项目录在编制过程中，一直秉承便民原则和环节最少、时间最短的理念，通过整合相关的权力事项，简化办事环节，优化办事流程，提高办事效能，提供优质服务，方便服务对象。

　　据市编委办公室负责人介绍，去年以来，我市承接了省下放的行政权力事项110项，根据省规定取消13项，由审批转为其他管理方式的12项，调整市发改委行政审批事项子项14项。省下放的这些权力事项中有部分是资质资格类事项，比如“假肢和矫形器(辅助器具)生产装配企业资格认定”、“统计人员从业资格认定”、“执业药师注册”、“丙级价格评估机构资质认定”、“二级房地产估价机构资质核准”、“对外劳务合作经营资格核准”、“会计从业资格调转、换证登记”等。

　　“这其中绝大部分事项原来权限都在省里，下放到市级后，相关企业、百姓等相对人在市里就可以办理有关业务，不用再逐级审核转报或到省里办理了，简化了流转程序，缩短了办理时间，方便了企业和百姓。”

　　提高行政效率和服务水平,方便企业和群众办事，是行政审批改革的落脚点。随着市级行政审批事项目录在市政府门户网站和济南机构编制网上公布，市直各部门也在本部门门户网站公开目前保留的行政审批事项。“市民查询或办理行政审批事项，只要登录相关网站，就可以详细了解办理事项的审批部门、设定依据、审批时限、是否收费等信息。同时，目录在不增加审批事项的前提下，根据审批要件、操作流程的不同，相应设置了子项，方便群众根据不同情况查看相关审批要素。”据悉，目前我市正在全面推动市县两级编写行政审批事项业务手册和服务指南工作，针对每一项行政审批，都明确了办理依据、审批材料、办理流程和救济途径等，为行政相对人提供具体、详尽、易懂的办事指南，成为方便群众的“明白纸”。

　　“阳光是最好的防腐剂，把权力关进制度的笼子里只是第一步，还要把它放到阳光下，置于群众的视线里。”据介绍，市编委办公室对初步编制的审批事项目录采取“六同时”的方法广泛征求意见，即同时报省编办、呈市委改革办、送市推行行政权力清单制度工作领导小组成员单位、发各县(市)区、与市直有关部门(单位)再次沟通以及在市机构编制网站公开向社会公众征求意见建议，共收到意见建议413条，经过认真汇总分析，研究吸收了其中合理的意见建议，对目录作了进一步调整完善，并按程序研究后向社会公布。“公布政府部门行使每一项权力的依据、流程和时限，杜绝了信息不对称造成的权力异化空间，有利于消除权力寻租,从源头上切断滋生腐败的链条。”

　　 破立并举

　　考验智慧再趟“深水区”

　　自市级行政审批事项目录清单发布至今已经九个多月的时间，我市的行政审批改革路子的方向在哪?

　　我市机构编制部门给出了回答：破立并举。在进一步对行政审批事项和审批要件进行精简的基础上，建立完善的事中事后监管制度。

　　以往行政审批工作中不仅存在审批事项多、时限长、效率低等问题，还存在前置要件多的弊端。因此，对于现有的审批前置要件要进行一次全面清理，显得尤为重要。

　　据市政务服务中心负责人介绍，“各部门实施行政审批，必须依据清理规范后的审批要件操作，不能要求申请人重复提报，也不能擅自增设条件，不能要求申请人接受无法律法规依据的中介服务，也不能指定中介机构承担与审批相关涉及收费的技术审查、评估、鉴定等事宜，严禁以缴纳中介机构服务费、社会团体会费等名义设置审批障碍。”

　　市政务服务中心首批对涉及建设项目审批的20个部门的83个事项的审批要件进行了梳理。在听取“一号通”试点区县、政府四大投融资平台、部分开发区管理机构和部分房地产开发企业的意见和建议下，坚持“重复提报的精简掉，承诺书、资金证明精简掉，有法规规定但实际审批中不是必要审查的精简掉，模棱两可拿不准的先行容缺”的原则。截至目前，完成了发改委、环保局、卫计委、城乡建设委等11个市直部门涉及建设项目审批45个事项审批要件的梳理工作，初步统计约清理掉原审批要件总数的20%。

　　“这些精简掉的审批要件，在审批过程中可有可无，对审批结果没有直接影响。站在申请人的角度看既劳民伤财又延长了申请的准备时间，站在政府部门的角度看既增加受理审查的负担又延长了审批的时间，有关材料的存档复印、保存不当等还增加了政府部门的审批成本和责任成本。”据介绍，在梳理过程中，大部分部门从便民为民的角度出发，自觉提出或者座谈研究后精简掉了大量的审批要件。

　　“行政审批改革的核心是‘限权’，但这并不意味着限制政府权力就可以让原有需要审批的领域沦为‘三不管’地带。”市编委办公室负责人表示，政府部门过去习惯于行政审批、发号施令，现在要转向事中事后监管和公共服务上来，这是市场监管理念和监管方式的重大转变。

　　“改变事前设审批、置关卡限制市场准入，这就要求行政机关把重心从主要进行行政审批转变到主要从事制定规则、规划、标准上来。”

　　以对涉及行政审批中介服务的监管为例，我市结合市级政务服务平台建设工作，在网上政务大厅建立行政审批中介服务超市，在做好行政审批中介服务机构进驻工作的同时，对中介服务机构的服务质量和服务时限进行监督。

　　“通过实施信用分类监管，完善中介服务机构信用体系和考核评价机制，建立中介服务机构及其从业人员的信用档案，相关信用状况和考评结果定期向社会公示。”据介绍，各行业主管部门将制定完善中介服务的规范和标准，指导监督本行业中介服务机构建立服务承诺、限时办结、执业公示、一次性告知、执业记录等制度，细化服务项目、优化服务流程、提高服务质量。“严格查处违规收费、出具虚假证明或报告、谋取不正当利益、扰乱市场秩序等违法违规行为，建立惩戒和淘汰机制。”

　　市级行政审批事项目录发布后，我市正在着手对行政审批前置服务收费项目进行清理。“督促市和县(市)区各部门对现有审批前置环节的技术审查、评估、鉴证、咨询等有偿中介服务事项进行全面梳理核实，对没有法律、行政法规和部门规章等有效依据的行政审批前置服务项目及收费一律取消，对确需保留的，提出规范时限和收费意见。”据介绍，目前市直有关部门(单位)共上报收费项目75项，市编委办公室正在会同相关部门进行审核，编制市级行政审批中介服务收费项目清单，近期将按程序研究审定后向社会公布。未纳入清单的中介服务事项，一律不得作为行政审批的受理条件。今后，确需新增的，必须进行必要性、合理性、合法性审查论证，依照法定程序设定并纳入清单管理。

　　解决取消下放行政审批事项“含金量”不够的问题，我市进行了有力的探索，重点从解决“放什么”、“不想放”、“放到位”、“接得住”、“放不乱”、“管得活”方面入手，坚持开门搞清权，加强考核追责和评价监督，强化事中事后监管，实行动态调整机制，切实提高下放“含金量”，让老百姓感受到改革实惠。