涉农资金审计的思考

威海市审计局 刘雪雁

涉农资金是国家投入大量的专项资金用于三农方面，以改善农民的生活条件，提高农民的生活水平。如何保证资金发挥作用，让农民从中受益，得到扶持和帮助，是审计所要达到的最终目标。

几年来，通过开展过惠农资金审计、农村土地综合整治审计、能繁母猪专项审计，查出了项目支出不实、配套资金不到位、挤占项目资金、招投标不规范、涉农“一本通”实施不规范、玉米良种补贴实施效果不理想等问题，对规范项目运作、加强资金管理起到了一定的作用。但由于审计的方法、手段有限，以及受制于体制、机制等原因，审计的效果不是很明显。现就存在的问题及对策阐述如下：

一、存在的问题

(一)业务审计，需要全面拓展。

涉农资金自上往下，逐级下拨，最后资金通过乡镇、村级进入农户，涉及的部门多、链条长。既需要对资金进行全面的跟踪审计，更需要对分配过程是否公平、公正和合规进行重点关注。现行的制度为了防范钱和事由一家独管产生的种种弊端，将钱和事分离管理，管钱的不管事，管事的不管钱。通常钱由财政部门管控，事由农业、农技、土地等相关部门经办。因此，要全面开展审计，就需要对财政以及相关的农业、农技、土地等业务部门全部进行审计。这种跨部门的审计既分散了审计的精力，也增加了审计的难度。对财政部门管理的专项资金进行审计，是审计人员比较擅长的，因此我们往往将重点放在资金审计上，对资金的收入、拨付逐笔审查，查得一清二楚后，如果没有什么问题审计基本就告结束，对业务部门或疏于审计或只是一种表面形式的审计调查，审计开展不力。

从纪检、检察部门查出的虚报、冒领以及贪污涉农资金的案例看，问题主要出现在业务方面。涉农资金分配的程序和手续，分配的依据，分配的农户多少，资金大小，获得补贴的农户条件，分配采用的形式，这些都是容易滋生问题的方面，也是审计应该重点关注的事项。由于业务审计是审计所不熟悉和擅长的，特别是业务资料应该保留哪些资料，留存哪些手续，保留何种样式的，既没有明确的规定，审计人员也不熟悉，导致审计人员主观上不愿意开展业务审计，而即使开展审计，被审计单位提供的资料也不规范、完整和统一，一些重要的资料有时还不留存，导致审计工作开展困难。

如何跳出传统的“就账论账”审计，有针对性地开展涉农资金业务审计是我们需要思考的问题。此外，审计技术方法仍为就地手工搜集、整理、复核及分析各种信息，未充分利用现代审计新技术，也是一个急需改进的方面。

(二)传统审计，需要全面突破。

国家通过加大涉农资金审计来提高涉农资金的使用效率，从而产生更大收益。但从目前的审计结果来看，通过涉农资金审计达到涉农资金使用效益更高的效果并不理想。主要表现为：

一是目前的涉农审计基本上都是事后审计，审计发现的一些问题难以纠正。项目完成了，才开展审计，问题已经既成事实了，即使审计发现，再进行纠正为时已晚。如土地整理项目查出的修建13座变电室无使用价值，造成损失浪费29万元；某库区在有渠灌设施的情况下，又在该处增设了提灌设施及埋地PE管，造成重复投资26万元。这些损失浪费在事后审计发现后，已无法挽回损失。审计发现的设计不严谨，导致项目建设内容调整幅度较大，设计与实际偏差较大，涉及金额6500多万元，由于事后审计发现，也无法纠正。

二是目前开展的涉农审计主要是合规性和财务账目基础审计，审计领域是狭义的，对资金使用效益关注不够。合规性和财务账目基础审计注重于揭露和查处问题，特别注重有无大案要案线索，审计成果的大小也是以问题的多少来衡量的。如目前审计查出的问题主要类型为：部分专项工程未进行招标、投标；部分项目决策失误，个别项目投资损失较大；部分专项工程未经过竣工审核；专项资金未按时下拨、滞留账面；部分政府单位挤占专项资金；地方配套资金不到位；资金分散、使用效果不明显；在资金核算上存在不规范现象等，均是常规性的审计结果，对提高资金使用效益作用不大。而开展经济效益审计、制度基础审计和风险基础审计，是更高一级的审计，要求较高，需要方方面面的专业人才和复合型的知识结构，如环保专业人士、决策分析评估人士、土地专家等，以我们目前的水平和力量开展还存在诸多困难。

因此，在现有的审计条件下，如何打破局面，有效地开展经济效果更明显的绩效审计、制度基础审计，也是审计机关需要考虑和进行探索的事情。

(三)审计局限性，需从体制、机制层面予以解决。

审计发现问题不是主要目标，如何解决问题才是终目的。实际审计中发现一些问题受制于体制、机制的原因，难以解决，造成屡查屡犯的恶性循环。如今年实施的农村土地综合整治审计，发现了项目区选定不够科学合理，项目区规划建设未充分考虑当地实际情况而造成投资效果不明显、项目前期论证和设计与实际情况不对应造成施工过程中变更较大、农用地整治总体目标未按期完成、项目迟迟不能验收交付使用而影响了项目的使用效益等方方面面的问题，在以前的审计中也存在。究其原因，主要归结为：

一是项目的安排与地方实际不符。项目的受益方确定为农村、农民，而项目从设计、安排到实施，农户都未参与，在农户不知情的情况下如何确定农户是否受益，是一个很大的问号。由于项目是自上而下批复确定，未与农村的实际情况和需求进行全面对接，在农村仍然实行包产到户和传统耕作方式的前提下，对土地进行大规模整治是否必要仍是该项目值得探讨的最大问题。

二是地方的事权与财权不匹配。目前的财政体制，通过分税制，上面将大部分资金分走了，小部分资金留给地方，而地方经办的具体事务很多，特别是基层，直接跟每家每户打交道，事务更多，导致地方事权与财权不匹配。上级将资金分走后，一部分通过专项资金的形式又返回地方，而专项资金是有既定用途的，资金的使用必须符合规定。一方面由于资金的规定用途可能与下面情况不全符合，如果不折不扣的按照规定使用资金，也会造成一些浪费；另一方面，资金的受益主体如农户，往往不具有话语权，因此常常被具有权力的政府或部门挪用。因为各种各样的原因，资金到达地方后，为了填补资金缺漏或用在更急需的方面，地方会采取多种措施来变更资金的用途，而审计则要通过大量的调查取证，来查明这些问题，造成了一种既存的矛盾。

但是审计查出问题后，能否全面披露也是一个问题。现行的审计体制，地方审计相当于当地政府的内审部门，如对同级政府或相关部门存在的专项资金问题，一些审计机关很难在审计报告中予以反映和处理，使得财政涉农资金审计的作用及效益大大减弱。尤其是县级审计时对专项资金的使用效益、管理情况涉及较少，对资金分配是否符合客观需要，是否有利于“三农”问题的解决，以及是否有利于我国农业的发展等方面缺乏宏观的分析和研究。审计结论仍停留在是否遵循法律法规等制度，鲜有将审计结论提升到宏观角度进行综合分析，即使个别提出有针对性的建议，由于有些问题不是地方能够解决的，提出来也没有效果。

二、审计对策

(一)改进审计方法，提高审计质量，保证监督效果。

为了有效地查处惠农资金分配、使用中存在的违法违规问题，针对过去涉农资金审计存在的薄弱点，进一步改进审计方法和审计手段。

1.从审查财务资料为主转向审查业务流程手续为主。

从纪检、监察以及检察院查处的涉农补贴领域贪污受贿问题看，问题主要出在业务环节，如：对农机补贴购机者资格、机型审查方面的缺失，导致补贴错误发放。为此，要研究如何从传统的财务审计向业务领域审计转换，把业务方面审计作为涉农专项资金审计的重中之重，着力对补贴对象的申报资料、手续、有关部门的审核结果、交易的真实性，补贴资金的真正受益者与政策规定是否相符等各个业务环节进行审计。

2.从账面审查为主转向延伸调查为主。涉农资金涉及到千家万户，点多面广，如果不进行调查核实，就账论账，一些违法违规问题很难识破。为此，我们要在延伸调查方面下功夫，通过核查分析，找准突破口，有的放矢，取得震憾效果。

3.从手工审计为主转向计算机审计为主。涉农资金由于惠及普通百姓，逐级下拨，最后到每一户农户手中，补贴资金很小，如果仍延用传统的手工审计，核查结果只能是这一户或几户的情况，不能从总体上查明情况。运用计算机审计，将政策规定、补贴对象申报信息、资格审查信息、补贴资金发放信息等整合到一起，进行比对分析，可以事半功倍地查出其中存在的问题。

4.部门协作机制。建立纪检、检察的协作机制，对发现的违纪违法问题线索，提请纪检和司法部门提前介入，联合查处。

(二)注重涉农资金绩效审计，并逐步完善指标评价体系。

涉农资金审计，是将检查资金使用效果、促进合理有效利用资金作为审计的最终目的。为此，在审计过程中，需要探索绩效审计路子，逐步建立一套可行的涉农资金效益指标评价体系。从情况看，该指标评价体系应包括三个方面，即经济效益指标体系、社会效益指标体系、生态效益指标体系。只有这样审计人员才能更重点关注涉农资金的直接效益、长远效益和社会效益，才能使财政支农项目效益在经济、社会、生态等多方面体现出来。有些效益也可直接体现出来，有的则通过改善生产生活设施和生态环境间接体现出来，有的在短期内可以体现，有的则需较长时间体现出来。

      (三)加大审计延伸的范围和力度。

一级预算单位往往负责涉农资金的管理和拨付，而二、三级预算单位才是财政专项资金的具体使用单位，专项资金的使用情况如何，是预算支出审计的重要内容。因此，通过延伸审计，才能揭示出财政资金在分配、管理、使用中存在的深层次的问题。加大对涉农资金的审计覆盖面，促使资金使用单位加强专项资金管理，专款专用，切实发挥专项资金应有的作用。

(四)上下级审计机关在建议和整改方面应予以联动。

上下级审计机关之间共同实施的项目，上级不应只关注于下级上报多少问题，而应考虑如何对一些由体制、机制引起的问题协同提出审计建议，共同督促各级部门联合整改，如果上下联动提出建议整体落实，效果就会很明显。如土地整治审计中发现的项目安排不合理、设计与实际脱节的问题，都是基层无法解决的，因此尽管问题提出来，但基层无法解决也没有实际意义。如果从上层把这些问题提出审计处理意见和建议，上下互动，统一整改，就会全面和整体发挥审计的作用。