牢牢抓住领导干部这个"关键少数"
2015年2月2日，在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上，习近平总书记强调，各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。这一重大判断，对于我们深入贯彻落实十八届四中全会精神和习近平总书记关于法治建设的重要论述，进一步明确我们党推进全面依法治国的重要抓手和着力点，具有十分重要的意义。学习领会习近平总书记在开班式上的重要讲话精神，至关重要的，就是要牢牢把握、深刻理解领导干部是全面依法治国的关键这一根本点，从而最大限度凝聚起全党上下深入推进全面依法治国的智慧和力量。
一、领导干部肩负着推进法治国家建设的关键职责
把领导干部定位为全面依法治国的“关键少数”，是由他们承担的特殊的政治社会角色决定的。各级领导干部作为执掌党的执政权和国家立法权、行政权、司法权等公权力的特殊群体，作为运用法治方式治国理政的执政主体，是我们国家治国理政的政治精英，是执政兴国的骨干力量。这个群体人数不多，但作用非常关键。我们国家的依法治理水平和法治化程度，在相当程度上取决于领导干部这个关键群体对于推进法治建设的信念、决心和行动。
从世界各国法治发展的比较视野中看，我们党团结带领全国各族人民所走出的中国特色社会主义法治道路，既不同于以英国为代表的一些西方国家“自下而上”的推进方式，也不同于以新加坡为代表的一些后发国家“自上而下”的推进方式，而是一种“自上而下”与“自下而上”双向互动的推进方式。这种中国特色的法治道路，一方面靠的是党和政府对于推进法治建设的坚定和自觉，另一方面靠的是对于来自广大人民群众的法治需求的满足和回应，前者来自于由各级领导干部组成的政治精英群体对于法治建设的认知和理解，后者来自于因这些认知和理解而来的决策和行动，二者共同构成了社会主义中国法治现代化的“合力”。而领导干部正是使得二者共同形成“合力”的关键所在。中国特色社会主义法治建设的每一个进步，都离不开各级领导干部探索、开拓和奋进，他们的经验、智慧和创造开创并推进了社会主义法治国家这一宏大工程。
我们党之所以能够成功地带领全国各族人民推进社会主义现代化建设事业，靠的是由党的指导思想、党的路线方针政策等构成的政策决策的正确指引作用，靠的是由广大党员干部的引领带动作用。这两种要素在社会主义法治建设事业中体现得尤为明显。现在，全面推进依法治国的宏伟蓝图已经绘就，重点是怎样把这一宏伟蓝图落到实处，转化为具体的政策和行动，这就必须依靠广大党员干部齐心协力的共同行动。党的十八届四中全会《决定》指出：“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下。”这就明确指出了党员领导干部在落实法治蓝图中的职责和重要性。
二、领导干部是党经受法治“大考”的关键群体
学会用法治思维和法治方式做好治国理政各项工作，是对各级领导干部的一场“大考”。我们党能否严守法治原则，一切依法办事，努力用法治建设的新成效交出一份让人民群众认可的答卷，关键在于各级领导干部这群重点班“考生”的考试成绩如何。
我们必须看到，长期以来，特别是党的十一届三中全会以来，我们党深刻总结我国社会主义法治建设的成功经验和深刻教训，提出为了保障人民民主，必须加强法治，必须使民主制度化、法律化，把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式，积极建设社会主义法治，取得历史性成就，这无不凝聚着各级领导干部的智慧、心血和汗水，他们的共识和集体行动对此起到了不可磨灭的作用和贡献。改革开放之初，他们在“文革”中的切身体会，构成了加强法治的原初信念;市场经济条件下，他们在工作中感受到的法治的必要性，构成了加强法治的强大动力;全面深化改革条件下，他们对于加强法治的共识，构成了加强法治须臾不可离的信心决心。这确凿无疑地证明我们党已经向广大人民群众交出了出色的法治答卷，并将能够交出更加优异的答卷。
然而也应当看到，在用法治建设的新成效交出一份让人民群众认可的答卷上，一些领导干部并没有做好充分准备甚至完全没有做出准备。正如习近平总书记指出的：“在现实生活中，一些领导干部法治意识比较淡薄，有的存在有法不依、执法不严甚至徇私枉法等问题，影响了党和国家的形象和威信，损害了政治、经济、文化、社会、生态文明领域的正常秩序。”一些领导干部不屑学法，心中无法;以言代法，以权压法，大搞人治;执法不严，粗暴执法，选择性执法;干预司法，徇私枉法;利欲熏心，贪赃枉法。从近期查办的一些大案要案看，一些领导干部对法纪的漠视和破坏，达到了令人发指、触目惊心的程度，教训极为深刻。如此下去，法治不彰，党无宁日，国无宁日;纲纪不彰，党将不党，国将不国。所以我们说，领导干部对法治建设既可以起到关键推动作用，也可能起到致命破坏作用。邓小平同志指出：“领导干部，特别是高级领导干部以身作则非常重要。群众对干部总是要听其言，观其行的。”广大人民群众往往既从大多数领导干部身上看我们党的优点，又从少数领导干部身上看我们党的缺点。如果少数领导干部游离于法律之外，逍遥于法律之上，哪怕是极少数，也会对社会主义法治建设造成致命破坏作用，严重拉低我们党的法治得分。
三、依法用权是领导干部推进全面依法治国的关键问题
“说到不如做到”“喊破嗓子不如做出样子”。作为全面依法治国中的“关键少数”，领导干部必须具有担当精神，以身作则，率先垂范，发挥关键的作用。正如习近平总书记所要求的：“领导干部要做尊法学法守法用法的模范，带动全党全国一起努力，在建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家上不断见到新成效。”其中的核心之点，就是领导干部必须正确处理权与法的关系，做权法关系上的“明白人”。
领导干部要认识到，权力必须在法治的轨道上行使，这是一个“权怎么用”的问题。领导职位是我们党的极为宝贵的政治资源，领导权力是人民群众赋予的沉甸甸的政治责任。行使权力必须抱着恭敬而神圣的态度，战战兢兢，如履薄冰，如临深渊，如负泰山，否则玩火必自焚，弄权必自败。同时，职权出自法定，权力必须依法行使，宪法法律是权力最大的规矩。权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。权力具有强烈的腐蚀作用，违法行使权力，不当运用权力，害人又害己。各级领导干部如果不能从法律的高度深刻认识权力的独特属性，把对权力的法纪监督视为不必要的约束，必将招来灾祸。从权力行使的角度看，法纪一方面是监督的笼子;另一方面也是保障的栏杆，领导干部如果不能够自觉地把自己手中的权力置于法制的笼子之中，自己有朝一日必将被关进铁制的笼子里面。处理好权和法的关系是对各级领导干部最经常、最直接的考验，要坚持依法用权、秉公用权、廉洁用权，准确把握权力边界，按照法律法规履行职责，按照权力清单行使权力，坚决防止不作为、乱作为。各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。
领导干部要认识到，依法用权必须以公平正义为追求，这是一个“权为什么用”的问题。法治是整合社会利益的最有效机制，法律制定和实施的过程实质上就是社会利益的整合过程。坚持人民主体地位，是建设社会主义法治国家的重要原则。这就要求必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。正如习近平总书记所指出的：“全面依法治国，必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行。”各级领导干部必须明白，依法用权不是谨小慎微、动辄得咎，更不是无所作为、啥也不干，让权力在法治的轨道上行使，是全面依法治国的基本要求;而保障和促进社会公平正义，则是全面依法治国的宏大追求。这要求各级领导干部必须始终牢记权力的天平任何时候都不能倾斜，切实做到不因私利抛公义、不因私谊废公事;必须牢记全心全意为人民服务的宗旨，运用手中的权力追求公平正义，保护人民权益、伸张正义。
四、完善制度机制是推动领导干部全面依法治国的关键举措
“欲流之远者，必浚其泉源”。在全面依法治国中抓住领导干部这个“关键少数”，就抓住了“牛鼻子”，其中重要的是要着力提高他们的法治思维和依法办事能力。而这一方面要靠他们自身的认知、学习和实践养成;另一方面还要靠形成完善的、长效化的教育、领导、激励约束和监督制度机制。这其实也是以法治思维和法治方式推进全面依法治国的重要体现。
一是加强教育。各级党委(党组)要重视法治培训，完善学法制度。坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键，完善国家工作人员学法用法制度，把宪法法律列入党委(党组)中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。引导他们牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治理念，摒弃法律工具主义思想，破除法律治民不治吏等错误观念，与各种危害法治、破坏法治、践踏法治的行为作坚决斗争。二是加强领导。各级党委(党组)要切实负起领导责任，坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，完善依法决策机制，发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动，作维护法律权威的表率。党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责，统筹推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。三是加强激励约束。要落实党的十八届四中全会就此提出的一系列制度安排，使其早日形成，早日发挥作用。发挥用人导向作用，把法治素养作为干部德才的重要内容纳入进来。把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。抓紧对领导干部推进法治建设实绩的考核制度进行设计，对考核结果运用作出规定。把好选人用人关，设置领导干部法治素养“门槛”，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位。四是加强监督。公开才有公平，透明才会清明，领导干部要自觉接受党和人民监督，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，习惯于在“聚光灯”下开展工作，确保权力在阳光下运行。要强化公开，依法公开权力运行流程，让广大干部群众在公开中监督，保证权力正确行使。
(张伯里 作者系中央党校副校长、中央党校中国特色社会主义理论体系研究中心常务副主任)