解读《山东省人民政府关于贯彻国发〔2016〕14号文件进一步健全特困人员救助供养制度的实施意见》

　　10月26日，省政府印发了《山东省人民政府关于贯彻落实国发〔2016〕14号文件进一步健全特困人员救助供养制度的实施意见》(鲁政发〔2016〕26号，以下简称《实施意见》)。《实施意见》出台对于完善我省特困人员救助供养制度具有重要意义。

　　 一、《实施意见》出台背景

　　特困人员救助供养是我国一项传统的社会救助制度。自上世纪50年代以来，为解决城乡“三无”人员生存保障问题，国家和省分别建立起农村五保供养制度、城市“三无”人员救济和福利院供养制度。2014年，国务院颁布施行《社会救助暂行办法》，将农村五保供养和城市“三无”人员救助制度统一为特困人员供养制度。同年，我省颁布的《山东省社会救助办法》，也将特困人员救助供养列为8项基本社会救助制度的一项内容。2016年2月，国务院出台《关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》，对特困人员救助供养制度进行了具体阐释和细化，对于打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会和促进公平正义、维护社会稳定具有十分重要的意义。2016年10月，省政府出台《实施意见》，在国家文件的基础上，结合我省实际，提出具体工作任务，进一步完善了我省特困救助供养制度体系，切实维护特困人员的基本生活权益。

　　 二、《实施意见》主要内容

　　《实施意见》包括三个部分，对特困人员救助供养工作的总体要求、主要任务和保障措施都进行了明确阐述。《实施意见》主要提出明确特困人员对象范围、建立精准识别机制、落实救助供养形式、明确救助供养内容、科学制定救助供养标准、规范办理程序、提升供养服务机构管理服务水平等七大任务。《实施意见》还明确了加强组织领导、强化资金保障、做好制度衔接、加强监督管理、引导社会参与、加强宣传培训等六项保障措施。

　 　三、特困救助供养制度主要变化

　　(一)在制度设计上，过去农村实行五保供养政策，城市“三无”人员纳入低保政策进行保障。特困人员救助供养制度则把城乡人员统筹到一个制度下。

　　(二)在对象认定上，符合“三无”的老年人、残疾人、未满16周岁的未成年人，都可以纳入特困人员救助供养的范围，做到应救尽救、应养尽养。区别于过去和其他社会救助制度认定过程，特困人员在认定后，还要对其生活自理能力进行评估，划分等级。

　　(三)在供养标准制定上，过去按照分散供养和集中供养分别制定供养标准，《实施意见》将供养标准划分为基本生活标准和照料护理标准，基本生活标准满足特困人员基本生活所需，照料护理标准按照差异化原则，根据特困人员自理能力和服务需求分类制定。

　　(四)在供养方式上，鼓励具备生活自理能力的特困人员在家分散供养，并规定对分散供养的除提供基本生活物质保障外，还要委托亲友、村委会、供养机构、社会组织等为其提供日常看护、住院陪护等服务;对完全或部分丧失自理能力的特困人员，优先提供集中供养服务，按照便于管理的原则，就近安排到相应的供养服务机构。

　　(五)特困救助供养与其他政策衔接，按照《实施意见》要求，符合相关条件的特困人员，可同时享受普惠性政策待遇，如城乡居民基本养老保险、基本医疗保险等社会保险和高龄津贴等。对于相同性质的社会救助政策不再重复享受，纳入特困人员救助供养范围的，不再适用最低生活保障政策。纳入孤儿基本生活保障范围的，不再适用特困人员救助供养政策。纳入特困人员救助供养范围的残疾人，不再享受困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴。

　　 四、《实施意见》主要亮点

　　《实施意见》在国发〔2016〕14号文的基础上，结合我省实际，对以下内容作了进一步明确、细化和创新：

　　(一)扩大继续享受特困人员救助供养的范围和内容。特困人员中的未成年人，满16周岁后仍在接受普通高等教育的，可继续享受特困人员供养待遇。将教育救助向前延伸，对在学前教育阶段就读普惠性幼儿园的特困人员，给予教育救助。

　　(二)全面开展摸底排查建档。对现有农村五保对象、城市“三无”人员，以及其他符合救助供养条件的困难群众开展一次全面摸底排查。对已纳入救助供养范围的人员进行重新甄别，对摸底排查出的符合条件人员及时纳入救助供养范围。以县级为单位，按照“一人一档案”的要求，全面建立特困人员分类管理档案，专人管理。

　　(三)明确救助供养金使用方式。集中供养的特困人员，其供养金按救助供养标准拨付给供养服务机构;分散供养的特困人员，其供养金的基本生活标准部分发放给其个人，供养金的照料护理标准部分可由县级民政部门或乡镇(街道办事处)统筹使用，用于向供养人员提供日常照料或生病护理服务。

　　(四)提出自理能力评估标准。参照有关标准，运用是否具备自主吃饭、穿衣、上下床、如厕、室内行走、洗澡能力等6项指标评估特困人员生活自理能力。对开展老年人能力评估的地区，评定为“能力完好”的可认定为具备生活自理能力;评定为“轻度失能”、“中度失能”的可认定为部分丧失生活自理能力;评定为“重度失能”的，可认定为完全丧失生活自理能力。

　　(五)明确特困人员救助供养办理程序。对申请、受理审核、审批、终止等程序中所需材料、办理时限、受理单位等作出明确规定，确保程序完备、操作规范、档案资料齐备。

　　(六)明确供养服务机构护理照料人员与特困人员比例。根据实地调研和借鉴外省先进经验，提出各地可按照护理照料服务人员与自理、部分丧失和全部丧失生活自理能力的人员分别不低于1:10、1:6、1:3的比例配备工作人员。