以特许经营模式破解地方国资国企改革困局



当前地方国资国企改革在推进中面临三大困局：一是很多地方国有企业往往同时开展竞争类、公益类或功能类业务导致国有企业分类改革不彻底；二是地方国有资本管资本的改革往往针对竞争性领域国有资本导致完善国有资本管理体制改革不全面；三是上述两个问题结合在一起导致完善国有企业现代企业制度改革不到位。造成这三大困局的瓶颈性问题在于地方基础设施和公用事业领域的国资国企改革推进滞后。自2014年以来各部委密集出台的促进政府和社会资本合作模式（PPP）发展的文件政策，特别是2015年6月1日开始实施的由国家发改委联合多部委和人民银行共同发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《特许经营管理办法》），为地方落实《中共中央、国务院关于深化国有企业改革指导意见》和完善地方国资国企改革方案提供了新的思路，但这一新思路的内涵和意义在解读这些文件政策时被普遍忽略了。

与财政部2014年11月印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》明确将“本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”排除在“社会资本”之外不同，由国务院第89次常务会议审议通过《特许经营管理办法》并未对此作出规定。“政府和社会资本合作”这一概念译自英文PublicPrivate Partnership，简称为PPP，直译为“公私合作”，是近年来欧美市场开放与行政改革的热门概念。但这里可能存在的误解是，在我们的语境中将“Private”或“私”看作是所有制概念，欧盟执委会在2004年发布的《关于公私合作及政府采购与特许欧盟法规绿皮书》关于PPP模式分类中“完全私有化”和“部分私有化”的提法则可能加剧了这种误解。但事实上，在市场经济的语境下，“Private”代表的是市场化部门，是与公共部门或政府相对应的概念。在欧美国家，由于竞争中立政策得到较好的实施，国有企业实际上是与其他所有制企业一样作为平等的市场主体被看待的。因此，“政府和社会资本合作（PPP）”在我国并非简单地以民营资本或外资资本替代国有资本，它主要是重新界定和优化政府和市场的关系，包括政府和国有企业的关系。如果将“社会资本”仅仅理解为非国有企业，那么国有资本和国有企业则成为“公共部门”，成为政府和社会资本合作模式中的“政府”一方，而这与中央关于经济体制改革和国资国企改革的要求是背道而驰的。推进国企分类改革和完善国有资产管理体制、完善现代企业制度改革的主要目的就是使国有企业作为市场力量与政府划清“界线”，将国有企业排除在社会资本之外，以管资本为主的国有资产监管机构职能转变、以管资本为主的国有资本授权体制改革和以管资本为主的国有资本合理流动优化配置改革就不可能得到真正推进。因此，“社会资本”既是推进地方国资国企改革特别是基础设施和公用事业领域的国资国企改革的起点，也是其改革的归属。其含义是说，既要将国资国企看作是社会资本，又要通过改革使其真正成为社会资本，成为真正市场化的力量。

那么怎样借助特许经营来打破当前地方国资国企特别是基础设施和公用事业领域国资国企改革的困境呢？这就必须回到基础设施和公用事业的特许经营模式上来。按照国家发改委2015年7月印发的《关于切实做好〈基础设施和公用事业特许经营管理办法〉贯彻实施工作的通知》，我国基础设施和公用事业特许经营的模式主要包括但不限于建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、建设—移交—运营（BTO）以及设计—建设—融资—运营（DBFO）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营（BOO）、转让—运营—移交 （TOT）、运营管理（O&M）。这些模式涵盖了欧盟执委会在2004年发布的《关于公私合作及政府采购与特许欧盟法规绿皮书》关于PPP模式的主要分类且超出了其特许类所包含的TOT、BOT两种模式，如在欧盟的分类标准中，特许类属于契约式公私合作类，O&M则属于契约式公私合作中委托类中整体外包的一种模式，而BOO则属于机构型公私合作中完全私有化的一种模式。综观我国基础设施和公用事业特许经营可采用的主要模式，其中一个重要特征是，在大多数特许经营模式下，在基础设施和公用事业项目中形成的资产最终都要“移交”给政府，成为国有资本，但经营权则是特许给市场化企业。这实际上是架构了一个国有资本所有权与国有资本经营权、企业经营权相分离的现代产权制度框架，理解这一点正是突破地方国资国企改革困境的关键所在。因此，我们需要打破目前主要将PPP模式和特许经营主要用于新增项目的改革设计，而将基础设施和公用事业领域已有的国有资本和国有企业作为存量改革纳入进来。事实上，只有优先推进基础设施和公用事业领域的存量国资国企改革，才能为基础设施和公用事业领域运用PPP模式或特许经营模式制订统一的制度规范、统一的工作体系和统一的监管体系，也才能为地方国资国企改革打通“最后一公里”。

以特许经营模式推进地方国资国企改革，首要任务也是关键突破口是成立地方性基础设施和公用事业资产管理公司，将当前分散在各个地方国有企业、与基础设施和公用事业相关的国有资产和负债都剥离划入，由该资产管理公司代表地方政府统一持有归地方政府所有的基础设施和公用事业资产。通过这一改革，一是使原来主要从事竞争类业务但部分从事公益类或功能类业务的国有企业成为纯粹的竞争类国有企业，二是使原来主要从事公益类或功能类业务的国有企业成为无基础设施和公用事业资产与负债但主要从事基础设施和公用事业设计、投资、建设与经营的竞争类国有企业。这一改革将给地方国资国企改革带来的重大认识突破和政策突破：在特许经营模式下，由于基础设施和公用事业资产所有权、资产经营权与企业经营权的分离，以竞争类与公益类或功能类的区分来对国有企业进行分类改革就失去了其原有的含义，竞争类与公益类或功能类主要是对资产性质从而对资产管理公司的分类而非对具体国有企业的分类；除基础设施和公用事业资产管理公司之外，所有国有企业包括国有资本投资和运营公司都成为竞争类企业，也都成了市场化的社会资本，都可以推进混合所有制改革，而以管资本为主完善国有资本管理体制的改革和完善现代企业制度的改革等都将在这一过程中得以顺利实现，并将推动国有资本经营预算改革、基础设施和公用事业监管体系等取得重大突破。就国有资本经营预算改革来说，将实现两本预算账基础上的全覆盖，一是基础设施和公用事业资本预算账，二是竞争性国有资本经营预算账。有了基础设施和公用事业资本预算，对特许经营项目提供可行性缺口补助和收入分享等就可以纳入到一般公共预算之中，从而使地方人大不仅可以通过预算审查监督来对基础设施和公用事业的资产管理进行政治性控制，也可以对基础设施和公用事业特许经营项目的经营进行政治性控制，这将为公共服务的质量和效率的提升提供坚实的保证。