“史上最严”环保法实施一年 专家打分及格：配套法规需跟上

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　　数据来源：新环境保护法实施情况评估报告  制图：蔡华伟

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　　“史上最严”新环保法，因为增加了按日计罚、环评区域限批、环境行政拘留等强制措施，被喻为“长出了钢牙利齿”。但一年的实践表明，只有配以更强健的“咀嚼肌”，这些“钢牙利齿”才能更有威力。

　　5月22日，由中国政法大学民商经济法学院王灿发教授牵头、6所高校专家参与的新环境保护法实施情况评估报告正式发布。北京大学教授汪劲认为，新环保法实施一年成果丰硕，这一方面得益于法律本身，另一方面也得益于中央在过去一年颁布多个文件的保驾护航，但作为环境领域的基础性法律，需要单项法律具体规定增强其可操作性，目前保障其更好实施的抓手还不够。

　　诸多环境管理措施综合起效，“守法成本高、执法成本高、违法成本低”的现象有了改变

　　原环保法偏软一直为人诟病。去年元旦起实施的新环保法，因为新增了诸如“按日计罚”“查封扣押”“环评区域限批”“环境行政拘留”和“限产停产”等强制措施，被喻为“长出了钢牙利齿”。报告认为，这些措施的严格执行，是新环保法实施一年来最精彩的亮点。

　　“按日计罚”是对经行政处罚仍不改正的违法者的一种处罚措施，也是改变“守法成本高、执法成本高、违法成本低”现象的一项重要举措。在新法生效前，除个别地方根据地方立法规定按日计罚外，全国的环境行政处罚基本上都是实行“一事不再罚款”原则，导致一些违法排污者宁可被一次性罚款也不停止排污。

　　针对这种状况，新环保法将“按日计罚”作为一种执法措施予以法律化，明确规定：“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”经抽样调查，实施按日计罚后，处罚后的改正率在85%以上，有的地方甚至达到95%以上。

　　据统计，2015年全国范围内实施按日连续处罚案件共715件，罚款数额达5.69亿元(不含山东2—6月份数据)，适用按日计罚措施的案件数总体呈上升趋势。报告认为，这一措施的实施，大大增加了企业的违法成本，对促使违法者尽快停止违法起到良好作用，同时对预防环境违法行为具有重要意义。

　　报告认为，其他几种措施，在过去一年中也充分展示了其“钢牙利爪”的作用。

　　新环保法第六十三条新增了“行政拘留”的行政处罚措施，将公安机关的环境保护功能从打击环境犯罪扩大到惩治环境违法行为的领域，由此，环境保护行政机关与公安机关的衔接，从环境犯罪案件扩大到适用环境行政拘留的案件。实施一年中，全国范围内实施移送行政拘留共2079起，移送涉嫌环境污染犯罪案件共1685件。这一措施的实施遏阻了严重环境违法，提升了环境执法权威。

　　企业守法情况趋好，但超标排放现象依然大量存在，弄虚作假在一些地方还相当严重

　　立法内容的关键在科学，法律实施的根本在守法。报告分析认为，自去年元旦以来，在法律实施力度不断增强的高压态势下，企业自律意识和守法意识增强，法律义务履行整体趋好，但仍有部分企业有令不止，严重违法仍难根绝。

　　评估小组选取了10城市100家国家重点监控、省级重点监控、市级重点监控三级排污企业为样本，调查发现随着新环保法的颁布实施，无论大企业、工业园区还是中小企业，都能够通过各种渠道来学习、宣传和贯彻新环保法，绝大多数企业的环保意识增强了，环境守法情况趋好。相比较而言，国控企业无论是在遵守新《环保法》还是在守法意识上表现都是最好的，其次是省控企业。

　　报告认为，在主要污染物排放方面，新法实施对企业主要污染物排放量减排起到积极推动作用。无论是国控企业、省控企业还是市控企业，都在为主要污染物的减排和环境质量而努力付出，采取积极的行动并取得了较好的效果，主要污染物排放有明显下降。相比之下，国控企业减排效果比其他企业要好得多。

　　尽管绝大多数企业遵守环保法所规定的各项义务的意识、行动都有提升，但环境违法还时有发生。虽然“未批先建”情况越来越少，超标排放现象也有较大幅度的下降，但是超标排放现象依然大量存在，偷排、排放数据弄虚作假现象在一些地方甚至还相当严重。

　　 配套法规、能力建设还需加把劲，谨防经济下行压力导致新环保法的“钢牙利齿”变松变软

　　报告认为，新环保法也面临着严峻的挑战和问题。比如，在许多地区，环境保护与GDP增长的矛盾仍然很突出，“保护优先”和“预防为主”还没能成为各地处理经济发展与环境保护关系的指导原则，政府对环境质量负责，还没有具体的追责程序规范，经济下行的压力可能会导致监管放松，使新环保法的“钢牙利齿”变松变软。

　　一些配套规定跟不上，也影响实施效果。比如排污许可证制度和环境监测法规，迟迟不能出台，严重影响了排污总量和排污许可制度的实施以及环境监测制度的完善。另外，目前环境执法机构的执法力量严重不足、执法能力不强，影响了环保制度和措施的执行和遵守，也使新法实施效果大打折扣。

　　即使是被看作最有杀伤力的手段按日计罚，中国人民大学环境学院院长马中也认为5亿多的罚款对全国来说还是太少，与非法排污者的收益仍然不对等。这需要在执行过程中进一步改进。环境公益诉讼全年案件数仅为53件，也让一些专家对环保法针对环境诉讼主体的“苛刻”颇有微词。报告也认为，公众参与环境保护的途径和方式不足，环境公益诉讼对象和范围限制仍显过严。

　　对新环保法实施一年存在的问题，报告给出了改善实施效果的一些建议，比如配套立法需抓紧制定和出台，环境执法机构能力建设和不同部门执法合作机制亟须改善，环保督政问责规范需更健全，地方党政领导环保责任要落实等。

　　“新环保法实施一年是合格的，在一年内想把我们制定法律实施目的都达到，这是不可能的。”正如全国政协社会和法制委员会副主任吕忠梅所言，新环保法的钢牙利齿有了，还要有咀嚼肌配合，才会有更大的杀伤力。这需要时间，也需要各界的努力。本报记者 孙秀艳