环境监察职业化道路怎么走？

　　◆齐鑫山

　　我国经济发展进入新常态，环境保护工作面临着新的机遇和挑战。各级环境监察队伍作为环保部门的一线执法力量，是贯彻落实环境保护各项法律、法规，保护生态环境的主力军。由于受各种因素制约，环境监察队伍的职业化水平亟待提高。如何探索一条适应当前形势发展和工作实际的环境监察职业化道路，是必须认真思考和解决的问题。

　　为何推进环境监察队伍职业化？

　　首先，环境监察队伍职业化是夯实基础能力的必由之路。多年来，我国环境监察执法队伍的职能不断拓展，但基础能力还有待提高。一方面，各地环境监察执法队伍发展很不平衡，基层尤其是乡镇、街道和广大农村地区执法队伍建设薄弱。以山东为例，市级环境监察机构编制在40人以下的占82.4%，县级在30人以下的占87.7%，具有全日制本科以上学历的仅占30.5%。由于执法人员少、任务重，许多地方实行“白+黑”、“5+2”的工作制度。另一方面，各级环境监察机构的执法装备建设落后，缺乏必要的调查取证设备，现代化、信息化执法装备尤其欠缺，许多地方执法经费未纳入当地财政预算。

　　其次，环境监察队伍职业化是环境执法艰巨性的必然选择。人民群众日益增长的环境需求与环境公共产品供给不足之间的矛盾已成为我国当今社会的主要矛盾之一，环境问题不仅仅是生态问题，已成为实现全面小康的瓶颈问题。

　　然而，我国人口众多，环境问题历史欠账多，加上目前正处于工业化、城镇化快速推进的阶段，污染排放新增压力大，呈现结构型、复合型、多元化特点。环境执法普遍面临调查取证难、现场处置难、强制执行难的困境，各级环境监察队伍必须尽快提高自身的职业化水平，才能担当起历史赋予的重任。

　　第三，环境监察队伍职业化是提高执法水平的迫切要求。有的地方现场检查事先打招呼，由地方陪同，针对突出环境问题的突查、暗查、夜查少。有的检查线路和检查对象由当地安排，看亮点多、看问题少，执法的独立性差。存在现场检查不规范的情况，体现在程序不完善、检查不全面、取证不完整、执法不留痕、行文不规范等方面。对待违法行为的惩处上，有的不处罚或处罚轻，随意性大。

　　新环保法对环境监察执法队伍的职业素养、执法技能、业务水平提出了更高要求，必须尽快克服监察方式方法单一、执法不规范的问题，严禁有法不依、执法不严。

　　第四，环境监察队伍职业化是尽职免责的前提条件。当前，我国各级环境监察人员面临前所未有的工作压力，尤其是追责压力。“打铁还需自身硬”。尽职免责的前提是遵纪守法、依法履职、规范执法，环境监察工作要做到不出事，前提是想干事、会干事、能干事、干成事。

　　第五，环境监察队伍职业化是贯彻国家决策部署的具体措施。党的十八届三中全会提出，建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。十八届四中全会强调，要推进法制专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业化水平。《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》要求加强环境监察队伍能力建设。加快环境监察队伍职业化建设，正是贯彻落实党中央、国务院严格环境执法、加强法制队伍建设的具体措施。

　　怎样提高环境监察职业化水平？

　　职业化是一种工作状态的标准化、规范化和制度化，包含职业化素养、职业化规范和职业化技能3个方面。

　　环境监察队伍的职业化素养要具备执法为民的道德意识、廉洁奉公的职业操守、勇于担当的奉献精神、敢打硬仗的工作作风、科学务实的工作方法以及追求卓越的优秀品质。职业化规范是环境监察各项工作的标准化、程序化和制度化，是对日常工作和执法行为的规范和约束，也是判断环境监察工作走向成熟和完善的重要标志。

　　职业化技能则主要是指具有良好的法律素养、专精的环保知识和熟练的执法技能，特别要具有发现问题、分清责任、依法行政的能力。

　　为尽快提高环境监察队伍职业化水平，必须从计划执法、独立执法、规范执法、网格执法等制度创新方面，探索一条适应当前形势发展要求和环境监察队伍实际的职业化发展道路。

　　计划执法。环境保护部《环境监察办法》和《山东省污染源现场检查工作指南》要求，要根据污染源数量、类型、管理权限，制定年度计划或专项计划。监察计划内容主要包括监管对象、时间、频次、事项和分工等，检查形式可采用定期检查、不定期检查、专项检查、独立调查等。监察计划一般按月度或季度制定，必须具体、量化、可操作。要按环境风险度、危害度和关注度，实行分类执法监管；常规检查要规定频次，案件查处要明确时限。

　　独立执法。环境保护作为我国转方式、调结构的重要手段，在一定时期内与当地经济发展存在着矛盾，环境执法容易受到地方保护主义的干预和影响，必须加大其独立性。此外，部分企业的守法自律意识低，一些环境违法行为由当地查处会面临诸多困难，需要由上级环保部门进行独立执法并督促当地限期解决。

　　2013年以来，山东省环保厅推行独立执法，以独立监察、独立监测“两个独立”和一律不得同地方联系、一律不得由地方接待“两个一律”为原则开展执法监察，将发现的问题交地方查处并限期整改，对当地难以解决的突出环境问题由上级环保部门直接处罚，或采取通报、约谈、挂牌督办、限批等综合措施，形成了上下联动、相互借力、条块结合的独立调查工作模式，提升了执法效能。2014年，山东省环境监察总队会同有关处室（单位）围绕20个河流断面、35个空气点位展开独立调查，发现并查处环境违法问题的比例提高了23个百分点。

　　规范执法。要确保程序完善。环境监察工作程序、现场调查取证程序等都必须符合有关规定，不得随意减少或增加环节。调查取证要全面，证据要确凿，形成证据链。利用记录、音像、样品、文书等，固化执法活动全过程及证据资料。坚持做到有法必依、执法必严、违法必究，正确使用自由裁量权，杜绝人情执法、徇私枉法。同时，要用足、用好行政处罚、行政处分、治安处罚、刑事责任等综合法律手段，实行铁面追责，确保执法到位。

　　网格执法。按照“分块管理、层层履职、责任到人”的思路，将本行政区域的环境执法监管划分成若干网格，明确监管职责，实现执法重心下移和“监管全覆盖，执法无死角”。网格将辖区划分成若干社会管理单元，由当地政府承担领导责任，各有关部门根据职能不同承担各自的主体责任。

　　联动执法。针对不同环境监管部门间职能交错、上下级环保部门层级分离、行政区域间各自为政的问题，实行不同部门、不同区域和上下级执法机构之间的协同执法、联合执法。上、下级环境监察机构加强信息互通、问题反馈、层级合作，相互借力，联合开展执法检查，协同查处突出环境问题。在相邻行政区域建立环境执法联动机制，突破区域限制，实现环境污染联防、联控、联治。通过公安部门和环保部门间建立信息共享、案件移送、联合调查等联勤联动工作机制，构建行政执法和刑事司法“无缝对接”体系，加大对各类环境违法犯罪行为的打击力度。目前，这一机制正延伸至与住建、交通、农业等部门的联动。

　　科技执法。在环境执法过程中发现，存在不少企业利用暗管、渗坑等隐蔽方式偷排偷放或篡改、伪造监测数据逃避执法监管的情况，必须在推进环境监察机构标准化建设的基础上，大力提高现代化、信息化和自动化装备水平，强化自动监控、卫星遥感、无人机、暗管探测仪等技术的运用，配备先进的调查取证装备，提高现场执法效能。

　　阳光执法。利用广播、电视、微博、微信等渠道，及时公开环境监察执法信息，主动接受社会的监督。推行公开执法，拓展公众参与渠道。认真贯彻落实中央“八项规定”，严格遵守全国环境监察“六不准”和山东环保系统“五项禁令”，依法履职，树立和维护环境监察执法队伍的良好形象。

　　作者单位：山东省环境监察总队