《山东省生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案》解读

　　2016年12月27日，中共山东省委办公厅、山东省人民政府办公厅印发了《山东省生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案》（以下简称《实施方案》），对全省生态环境损害赔偿制度改革试点工作作出部署。 

　　 一、背景 

　　 一是落实国家《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》要求。 党中央、国务院高度重视生态环境损害赔偿工作。党的十八届三中全会明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。2015年11月27日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，要求“2015年至2017年，选择部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点。” 

　　省委、省政府高度重视生态环境损害赔偿制度改革试点工作。根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案》，按照省委全面深化改革领导小组部署，省政府积极申请将山东列入生态环境损害赔偿制度改革试点省份。2016年8月30日，中央全面深化改革领导小组第27次会议确定山东省等7省市开展生态环境损害赔偿制度改革试点。省委全面深化改革领导小组确定省环保厅牵头起草《实施方案》，以省委办公厅、省政府办公厅名义印发。 

　　 二是建立健全我省生态环境损害赔偿制度的要求。 当前，除《中华人民共和国海洋环境保护法》《海洋生态损害国家损失索赔办法》和《山东省海洋生态补偿管理办法》对海洋生态环境损害作出规定外，刑事追究、民事救济、行政处罚等措施，主要侧重于环境污染导致的人身、财产损害的赔偿，未对其他生态环境本身的损害赔偿作出规定。我省正处于工业化、城镇化快速发展阶段，环境保护形势十分严峻,生态环境损害事件时有发生，而我省生态环境损害赔偿等方面的制度不完善，影响了污染者担责的有效落实。 

　　建立我省生态环境损害赔偿制度是实现损害担责、弥补制度缺失、履行法定职责的需要，对于提高违法成本、抑制恶性环境事件发生、确保受损害的公私权益得到有效保障，维护社会与环境公平正义，大力推进生态文明建设和促进社会和谐发展具有重要的现实意义和深远的历史意义。 

　　 二、主要内容 

　　《实施方案》明确了适用范围、赔偿范围、赔偿义务人、赔偿权利人、赔偿磋商、赔偿诉讼、加强生态环境修复与损害赔偿的执行和监督、规范生态环境损害鉴定评估、加强生态环境损害赔偿资金管理等主要内容。 

　　 一是适用范围。 《实施方案》适用于发生较大及以上突发环境事件的，或者在国家和省划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的，或者发生其他严重影响生态环境事件的，要依法追究生态环境损害赔偿责任。涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的，适用侵权责任法等法律规定；涉及海洋生态环境损害赔偿的，适用《中华人民共和国海洋环境保护法》《海洋生态损害国家损失索赔办法》和《山东省海洋生态补偿管理办法》等规定，不适用于本实施方案。 

　 　二是赔偿范围。 《实施方案》规定生态环境损害赔偿范围包括清除污染的费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估、生态环境损害修复后评估等合理费用。经磋商达成一致，且由赔偿义务人负责进行污染清除或生态修复的，污染清除、生态修复费用不再纳入赔偿范围，但需达到磋商确定的修复效果。生态环境恢复到损害发生之前是核心目的，赔偿只是保障恢复的手段。 

　　 三是赔偿义务人。 《实施方案》规定违反法律法规，造成生态环境损害的单位或个人，应当承担生态环境损害赔偿责任。同时，还对免责情形作出规定，对于现行法律规定免除或减轻生态环境损害赔偿责任规定的，按相应规定执行。 

　　 四是赔偿权利人。 省政府对本省行政区域内环境质量负责，《实施方案》规定省政府是本省行政区域内生态环境损害赔偿权利人。同时，省政府可以根据生态环境损害事件的具体情况，指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。 

　　 五是赔偿磋商。 赔偿权利人在知悉生态环境损害发生后，通过调查、评估等方式确定生态环境损害已经达到需要修复或赔偿的，确认生态环境损害赔偿义务人。《实施方案》规定赔偿权利人根据生态环境损害鉴定评估报告，就损害赔偿具体事宜与赔偿义务人进行磋商。磋商的主要内容包括损害事实与程度、修复启动时间与期限、赔偿的责任承担方式与期限等具体问题。 

　　 六是赔偿诉讼。 磋商未达成一致时，赔偿权利人提起生态环境损害赔偿民事诉讼或者直接提起诉讼，这是对现行环境民事公益诉讼制度的补充。为完善赔偿诉讼制度，人民法院按照有关法律规定、依托现有资源，对生态环境损害赔偿民事案件进行审理。同时，既确保受损的生态环境得到修复和赔偿，又考虑企业的承受能力等因素，根据赔偿义务人主观过错、经营状况等因素，试行分期赔付等多样化责任承担方式。 

　　 七是配套措施。 环境损害鉴定评估是构建生态环境损害赔偿制度的基础和前提，《实施方案》对生态环境损害鉴定评估专业机构建设、评估标准、评估费用等提出要求。《实施方案》要求加强生态环境损害赔偿资金管理，赔偿义务人选择自行修复或组织第三方修复的，赔偿权利人前期开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复效果后评估等费用由赔偿义务人承担；赔偿义务人也可以通过赔付修复资金，由赔偿权利人组织开展修复。赔偿义务人造成的生态环境损害无法修复的，其赔偿资金作为政府非税收入，全额上缴地方国库，纳入地方预算管理，专项用于生态环境修复支出。为确保生态环境尽快恢复，《实施方案》要求加强生态环境修复与损害赔偿的执行和监督，对生态修复效果及时进行评估验收，并对生态环境损害赔偿款项使用情况进行监督。将生态环境损害调查、鉴定评估、赔偿、诉讼裁判文书、生态环境修复效果报告、生态环境损害赔偿款项使用情况向社会公开，接受公众监督。 

　　 三、制定相关政策 

　　为确保生态环境损害赔偿工作的顺利开展，《实施方案》对制定相关配套政策作出部署。省环保厅会同相关部门制定生态环境损害评估办法、生态环境损害赔偿磋商工作程序、生态环境损害修复评估验收管理办法、生态环境损害鉴定评估费用管理办法。省司法厅、省环保厅会同相关部门制定生态环境损害鉴定评估机构管理办法以及生态环境损害鉴定评估标准。省法院、省检察院会相关部门制定生态环境损害赔偿诉讼规则。 

　　 四、案例研究与实践 

　　《实施方案》增加了案例研究与实践内容。一是开展生态环境损害事件案例调研。重点了解和分析损害评估、赔偿范围、赔偿磋商、赔偿诉讼、损害修复等情况。二是开展生态环境损害典型案例的赔偿与修复。将济南市章丘区“10·21”重大非法倾倒危险废物事件作为我省首例生态环境损害赔偿制度改革试点的典型案例，开展生态环境损害赔偿与修复，2016年完成2例，2017年争取完成5例典型案例的赔偿与修复。通过开展案例研究与实践，为建立生态环境损害赔偿和修复制度提供基础材料。