省政府首例行政复议共同被告案开庭 有助改变一“维”了之
□ 本报记者 齐静
今年2月，原告戚某某因不服威海市政府向第三人威海市刘公岛水产有限公司核发的《海域使用权证书》具体行政行为，向省政府提出行政复议申请，要求撤销威海市人民政府核发的《海域使用权证书》。收到申请后，省政府作为行政复议机关依法予以受理并作出维持原行政行为的复议结果。随后，戚某某将威海市政府告上法庭，作为该案的复议机关，按照新行政诉讼法规定，省政府成为共同被告参加应诉。
5月27日上午，省政府法制办行政应诉调解处副处长赵军作为省政府诉讼代理人，在威海中院陈述行政复议程序的合法性。经过原被告双方答辩质证等流程，法院宣布择期宣判。这是今年5月1日新行政诉讼法实施以来，省政府首次作为共同被告在异地参加行政诉讼的案件。
维持原行政行为，
复议机关也会成被告
“此次应诉，省政府首次作为共同被告，探索如何在法庭上陈述行政复议程序的合法性。”省政府法制办行政应诉调解处处长张琳表示，共同被告的设定，是从制度设计上进一步强化复议机关的责任意识，促使复议机关充分发挥依法纠错功能，使行政争议能在行政程序中分流化解。
根据新行政诉讼法，不管是维持还是改变具体行政行为，复议机关都会成为被告，复议机关参与行政诉讼的几率明显增加。“对比2014年情况来看，2015年省政府拟作为被告或者共同被告的行政应诉案件将成倍增长，其中作为共同被告的案件占比较高。”张琳表示，今年1到4月，省政府新收行政复议申请达307件，新办理行政应诉一审、二审案件80件，比去年同期大幅上涨。
“新行政诉讼法的实施，给行政机关和复议机关工作带来重大影响，省政府首次作为共同被告出庭应诉，对规范行政行为将起到积极的推动作用。”省政府法制办副主任朱晓峰表示，维持原行政行为的复议机关与作出原行政行为的行政机关作为共同被告，能够有效促进加强复议机关的监督和纠错功能，使之真正成为有效解决行政争议的主渠道。
“在以前的实践中，由于维持原行政行为不会成为共同被告，有些行政复议被质疑为‘维持会’，导致行政复议案件维持率高、纠错率低，出现‘官官相护’现象。通过复议机关的出庭应诉，有助于提高行政复议机关依法履职和保证复议案件质量，打消复议机关一‘维’了之的认识。”北京市隆安(济南)律师事务所律师杨鹏表示，共同被告的出现不仅有助于打破以前“维持会”现象，还会倒逼政府在行政执法过程中强化程序意识，规范自由裁量权行使，重大行政执法决定要经过合法性审查，防止因执法不当引起行政争议。
异地应诉将明显增多
“共同被告的设定，改变了过去省政府作为被告，一般由济南中院审理的管辖制度。”省法制办副主任朱晓峰解释，此前，行政复议机关只有在做出改变原行政行为的情况下，才会被作为被告起诉，案件由省政府所在地法院管辖。
新行政诉讼法实施后，经复议的案件，当事人可以选择最初作出行政行为的行政机关所在地法院，也可以选择复议机关所在地法院，这意味着省政府对下级行政机关作出维持原行政行为的，如果一旦被共同起诉，将会面临到17个地市中级法院异地应诉的情况;如果是对省直部门作出维持原行政行为的，省政府还需要到行政部门行政行为发生地的基层法院参加应诉。
除了这次在威海审理的案件之外，青岛也出现经复议维持原行政行为后，申请人在青岛提起行政诉讼的案件。随着管辖体制的改变，省政府异地参加审理的案件将持续增加。
负责人出庭应诉
还需探索推进
为解决行政诉讼中“告官不见官”、“出庭不出声”等问题，我省专门出台《关于行政机关负责人出庭应诉工作的意见》，规定对本机关或在本辖区范围内有重大影响的行政诉讼案件，由被诉行政机关主要负责人出庭应诉，其他案件则由行政机关有关负责人出庭应诉。
新行政诉讼法规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。朱晓峰表示，此条款是倡导性和原则性规范，行政机关负责人出庭应诉，主要目的是规范行政机关依法行政、提高行政机关负责人的责任意识和担当意识，推动化解矛盾纠纷。但在实际中，由于行政机关涉及范围广，系统庞大，层级多，应采取“谁主管，谁负责;谁执行，谁出庭”原则。此外，出庭应诉需要掌握专业法律知识和具体诉讼程序，对行政机关负责人要求高，部分行政机关负责人出庭应诉的效果并不尽如人意。
据介绍，此次威海市政府出庭应诉人由威海市海洋与渔业局一名副局长和一名律师组成，省政府出庭应诉人由省政府法制办行政应诉调解处一名副处长和一名律师组成。
朱晓峰表示，针对各行政机关负责人出庭应诉工作，各级政府法制机构还要加强指导和监督。
新行政诉讼法实施带来诸多变化
复议机关是共同被告
今年5月1日，新行政诉讼法开始实施，其中登记立案、行政首长出庭应诉、复议机关是共同被告等成为重要变化。
应当登记立案
【变化】法院在接到起诉状时对符合规定的起诉条件的，应当登记立案。不能当场判定的，应接收起诉状，出具书面凭证，七日内决定是否立案。
【点评】专家表示，这样做减少了对原告起诉的阻碍。以前立案很大程度上是实体审查，以后法院立案主要是对原告的起诉是否符合形式要件要求进行判断。虽然会给法院增加工作量，但这是对当事人诉权的一种保护。
老百姓告官要见官
【变化】被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。
【点评】“修改后的法律把行政机关负责人应当出庭应诉，放到了非常重要的位置。这也是特别强调，老百姓告官要见官。”中国政法大学教授王敬波说，虽然由谁到法院去应诉，并不是一个非常核心的问题，但是通过这种行政首长出庭应诉的方式，一方面可以缓解官民矛盾，另一方面也有利于案件的解决。
可跨区域管辖
【变化】经最高院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。
【点评】北京市第一中级人民法院行政庭副庭长龙非说，行政审判面临的症结性问题就是行政的干预。一些基层法院人、财、物受制于地方和行政机关，导致一些案子不能判、不好判、不敢判。这次修改有助于解决法院的“地方化”问题对公正审判造成的影响。
让行政复议发挥应有作用
【变化】经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
【点评】专家表示，行政复议本来是解决行政争议的重要途径之一，但近年来，行政复议往往成为走过场，究其原因之一是法律制度设计的不合理。在实践中，复议机关为了不当被告，维持原行政行为的现象比较普遍。这一变化有利于改变行政复议公信力严重下降的现实困境。
(据新华社)
原标题【 省政府首例行政复议共同被告案开庭 有助改变一“维”了之 】