禹城市推行村级经济责任审计工作的实践与探索
禹城市审计局、农业局 孙小霞、王建
村级组织是社会主义新农村的基本单位和组织基础，村级干部能否正确履行职责，直接关系到新农村的建设和农民的切身利益。而建立健全村干部经济责任审计制度，进一步做好村干部经济责任审计工作，是对村干部履行职责情况进行有效监督的重要手段，有利于加强对村干部的管理和使用，促进集体资产保值增值，促进党风廉政建设。今年以来，山东省禹城市加大村级财务监管力度，探索“管审分离、以审促管”新模式，强化市乡经管部门的审计职能，独立开展审计监督，把村级财务账目理清楚，让群众都明白，把苗头性问题找出来，对干部早提醒，从源头上规范和约束农村干部，促使他们正确用权、廉洁履职，夯实了基层组织基础。
一、工作动因
财务问题是农村工作的重点难点，也是群众普遍关心的热点焦点。随着群众民主法治意识的不断增强，村级集体经济积累不断增加，村级财务管理薄弱的问题逐渐显现。2014年底，禹城市农村“两委”换届选举期间，群众来信来访中有60%的案件是反映农村干部经济问题。可以看出，村级财务管理方面的问题是影响农村稳定的主要根源。
通过对信访案件调查分析，农村财务管理不规范、村干部经济不清是影响基层稳定的主要原因。一是基层干部思想不重视。部分农村干部忙于经济发展、计划生育、信访维稳等中心工作，忽视了农村财务管理。对农村财务存在无所谓的意识，造成有的不遵守财务管理制度，随意性、不合理性较大。二是账目管理不规范。有的村存在报账不及时、管理不民主，坐收坐支、白条入账、私存私借等不合理行为。三是财务收支不透明。村务财务公开不及时、不具体、不明细，有的搞半公开、假公开，导致群众对干部不信任、对财务有怀疑。四是监督审计不到位。市、乡两级对农村财务重管理、轻审计。乡镇经管人员力量不足，忙于报账、记账，忽视审账、查账，导致经管站财务审计作用不能正常发挥。
为切实把村级财务管严管实，从2014年开始，禹城市12个乡镇、1007个村全面推行了村级事务“五代理”制度，在集体资金、资产、资源“三权”（所有权、使用权、收益权）不变的原则下，依托乡镇经管站成立村级事务“五代理”服务中心，集中代管村级资金、资产、账务、公章、档案，把村级事务管理引入了正轨。在此基础上，探索“管审分离、以审促管”新模式，构建“五代理、一审计”新格局，一手抓代理、一手抓审计，强化市经管中心、乡镇经管站的审计职能，进一步加强对村级财务和农村干部的监督管理。
二、主要做法
（一）理顺体制，配强人员，保证审计工作的独立性。只有体制顺畅，才能保证工作顺利推进。围绕保障审计工作的独立性和权威性，对市乡村三级工作架构进行了重新布局。
在市级层面，由综合办牵头抓总。禹城市委、市政府成立领导小组，市长任组长，副书记、组织部长、分管副市长任副组长。设置场所独立、人员集中的综合办公室，组织部长任主任，农业局长任常务副主任，抽调组织、农经、财政、审计4部门的18名骨干，组成1个综合督导组、3个业务指导组，综合督导组负责协调调度、培训检查等，每个业务组分别联系指导4个乡镇，确保全市乡镇全覆盖。按照“管审分离”原则，对市经管中心内部科室进行了重组，新设立农村财务审计科，与市综合办合署办公，分工明确、各司其职。
在乡镇层面，将经管站一分为二。把审计职能从经管站分离出来，设立单独的审计站，做到场地、人员、资产、档案、业务“五独立”，彻底解决了经管站“既当运动员、又当裁判员”的双重身份问题。为配强审计力量，将经管站、财政所熟悉审计业务的同志充实到审计站“挑大梁”，并坚持自愿原则，把专业相近、责任心强的机关干部选派到审计站。目前，全市12个乡镇审计站，共配备55名专职审计员，达到了每40个村2名的标准。另外，针对部分乡镇所辖村多、工作量大的实际，采取“政府花钱买服务”的方式，聘请了60名威望高、口碑好的退职老文书，作为兼职审计员随时调用，有效解决了审计力量不足的问题。
在村级层面，选好配强两支队伍。一是选好民主理财小组。去年年底，结合村“两委”换届，重新调整1007个村的民主理财小组，狠抓财务审核、村务公开，确保民主理财小组真正发挥作用。二是配强村级报账员队伍。通过“农业局出题、各乡镇考试、组织部监场”的形式，对村级报账员进行了专题培训和业务测试，成绩合格的发放聘书，对补考仍不合格的37人进行调换，提升了村级报账员队伍整体素质。
（二）把握重点，高效推进，增强审计工作的公信力。公信力是审计工作的生命力，审不严、审不准就可能激化新的矛盾、引发新的问题。在增强公信力上，做到“严实并举、点面结合、上下联动”。
严实并举，即严格程序，客观公正，做到“一见面、两公开、三必审、四必看”。“一见面”：就是和有关当事人见面，了解情况、调查取证；“两公开”：就是向被审村的党员群众公开审计程序、公开审计结果。“三必审”：就是群众反映的问题必审、重点工程必审、村干部离任前必审；“四必看”：就是看账本、看凭证、看合同、看现场；点面结合，即围绕“无缝覆盖、重点突破”，开展日常审计、重点审计、线索审计。日常审计：各乡镇按照“每三年审一遍”的规定，结合村庄数量，科学制定计划，先易后难，逐步推进，做到所有村庄全覆盖。重点审计：针对群众普遍关注的重点工程、大额开支，突出经济强村、账目混乱村、信访问题村，集中精力，突破重点。线索审计：建立纪检、信访、维稳等部门联席会议制度，第一时间掌握涉及农村财务的信访问题线索，以领导小组的名义反馈乡镇，限期审结；对重访案件或复杂问题，市综合办直接介入，组成专门小组进行联审。
上下联动，即统筹市乡审计力量，开展乡镇自审、交叉互审、市级抽审。乡镇自审：以乡镇审计站为主，自查自纠，小漏洞及时补、大问题尽快改；交叉互审：每年至少开展1次乡镇间的交叉互审，审计村数不少于20%，达到取长补短、锻炼队伍的目的；市级抽审：市综合办3个业务指导组，根据乡镇自审进度，每年挑选30%左右的村进行抽查，重点检查程序是否规范、定性是否准确，查漏补缺，确保审计结论经得起各种检验。
（三）夯实基础，落实保障，实现审计工作的常态化。开展村级经济责任审计，贵在持之以恒、久久为功，通过工作常态化，取得实效，形成长效。
抓制度、促规范。建立“每周调度会”、“每月联席会”制度，通报工作情况，研究解决问题。梳理出《国家审计准则》、《省农村集体经济审计条例》等30部法律依据装订成册，发给所有审计组人员参考，研究出台了《禹城市村级经济责任审计暂行办法》、《考核细则》等16项制度或意见，保证审计工作依法、依规开展。
抓培训、提素质。采取外出学习、案例分析、以考代训等形式，先后对市乡审计人员、村级报账员进行了48场次的专题培训。2015年初，整合市乡力量，抽调综合办人员和各乡镇审计站长，组成4个工作组对12个试点村进行审计，市乡一起“解剖麻雀”，以审代训，共同学习。
抓管理、激活力。全面推进农村党组织书记规范化管理，建立健全农村干部选拔任用、补贴报酬、经费保障、调整任免、档案管理等体制机制。围绕党员教育管理、发展集体经济、改善群众生活等工作，农村党组织书记签订《年度工作目标责任书》；农村干部实行集中办公与轮流值班相结合；乡镇党委于市委组织部分别建立农村干部正副本档案，半年一更新；在职党组织书记年人均补贴达17400元，比2013年增加6000多元。
抓考核、增动力。将村级经济责任审计纳入基层党建年度综合考核，列为镇、村两级党组织书记抓党建工作述职内容。对乡镇主要考核“经济合同、目标完成、信访稳定”等8个方面；对乡镇审计站、经管站重点考核“计划完成、业务质量、信访化解”等情况；对村级报账员主要考核“报账是否及时、收支是否合理、账目是否规范”等。考核结果与乡镇党委书记党建履职、农村支部书记“星级”管理、村级报账员报酬挂钩，切实提高他们的重视程度，增强抓好审计的自觉性、主动性。
三、初步效果
村级经济责任审计工作，监督与服务并重，使村级财务管理更加制度化、规范化，有效地约束了农村干部的用权行为。今年上半年，禹城市先后审计村庄140个，完成全年计划的42%，审计资金1450万元，影响农村稳定的主要矛盾问题得到有效化解。
（一）认真整改了问题。对审计后发现的问题，谁的责任谁承担、谁的失误谁解决，进一步厘清了乡镇政府、经管站、村“两委”三方的责任。审计初期，有些干部有抵触、想不开，捂着盖着，不愿意被审，通过做细致的思想工作，现在不但积极报账，而且主动补交了借款、欠款。有的主动找上门要求审计，如，市中街道秦店村支部书记聂四申找到党委书记，主动要求审计站入村帮他摸清“家底”，看看村里到底有多少资产、有多少债务，做到心中有数，以便制定符合本村实际的规划，更好更快地发展集体经济。
（二）主动规范了账目。对审计中梳理出的“票据不规范”、“支出不合理”等12类普遍问题，由审计站提出意见，经管站跟上督促整改，乡村两级正视问题、主动纠偏，村级账目逐步规范完善。通过审计，解决了村里自己解决不了、难以解决的财务管理问题，提高了公信力，赢得群众认可。如，辛店镇发现有的村民理财小组监督不到位，就要求镇经管站把各村民主理财小组成员的签名、印鉴重新备份，要求村级每次报账都要严格比对，从而有效避免了“代签”等问题的发生。
（三）及时提醒了干部。对审计结果实行“分级评价、分类处理”，没有违规违纪的定为“合格”，存在一般问题的定为“基本合格”，存在严重问题的定为“不合格”。对“合格”的予以表扬、鼓劲加压，对“基本合格”的谈话提醒、督促整改，对“不合格”的视情节轻重，对支部书记分别给予通报批评、延缓晋星、降星或免职处分，对村级报账员分别给予扣发报酬或调离岗位处理。通过审计，对有倾向性、苗头性问题的干部，及时“敲警钟”、“泼冷水”，防止小毛病变成大问题。
（四）有效夯实了基础。通过开展村级经济责任审计，乡镇党委对农村干部管理有了新的抓手，使农村干部时刻感到身边有一把“戒尺”，自觉做到心存敬畏、行有所止，能够心无旁骛干事创业。房寺镇党委书记于志祥谈到：原来农村支部书记干工作，一靠党性、二靠感情，现在通过村级经济责任审计，在制度层面对他们加强监督管理，一方面提高了他们的规矩意识，同时也激发了干事创业热情，夯实了基层组织基础。目前，各村普遍建立了“三会一课”制度、民主评议党员制度、党员联系帮扶困难群众制度等；全市村级集体经济年收入超过10万元（3万）的社区（村）的达90%以上。
四、几点思考
（一）只有给村官们戴上“紧箍咒”，才能更好地促进他们廉洁履职。从严管理、严格监督是对干部最大的关心爱护。对农村干部来讲，村级经济责任审计是约束他们用权行为的“紧箍咒”，能使他们时刻保持清醒认识，有病治病、无病强身，说话讲原则、办事守规矩，避免误入歧途，防止越陷越深。
（二）只有向群众交出一本“明白账”，才能进一步融洽党群干群关系。维护群众的根本利益是干部的职责所在。通过审计，理清了村级财务，消除了彼此误会，化解了矛盾问题，群众明白了，干部清白了，使干部放下了思想包袱，提升了群众的信任指数，密切了党群干群关系。
（三）只有把村干管理纳入“体制内”，才能有力地推进基层组织建设。增强基层党组织的凝聚力和战斗力，关键在人。通过村级经济责任审计，把农村干部的权力纳入制度“笼子”，使“监督制约”这项兜底措施，与选拔任用、教育培训、考核评价、激励保障等管理措施相辅相成、融为一体，形成农村干部“规范化”管理的“闭环”系统，有利于打造一支“讲诚信、懂规矩、守纪律”的农村干部队伍。
