统管模式下如何开展投资审计工作

山东省审计厅 王鸿飞

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“探索省以下地方审计机关人财物统一管理。”这是审计发展史上的一个重要里程碑，是审计制度改革的一个重要课题，也必将对政府投资审计产生深远影响。

一、省以下地方审计机关人财物统一管理后，政府投资审计面临的问题

（一）业务管理问题。山东省是省以下地方审计机关人财物统一管理改革试点。对于山东省而言，统一管理后，山东省审计厅将全面领导全省政府投资审计工作，具体是固定资产投资审计部门统管全省政府投资审计业务。鉴于各市、县政府投资审计管理模式虽各具特色，但多偏重于工程结算审计，工程结算审计、财务审计与绩效审计结合较少，对建设单位工程管理监督的力度小、覆盖面小，难以适应新常态下政府投资审计工作转型的需要，就要求省级投资审计部门科学部署、统筹推进省市县三级政府投资审计。这将是当前及今后一段较长时期省级投资审计部门面临的一项重点课题。

（二）队伍建设问题。当前，全省审计机关从事政府投资审计的人员已达到1000多人。如此庞大的队伍，如何有效管理，将成为亟待解决的问题。加之市、县级审计工作存在短板，如有机构无业务，对投资审计重视程度不够，没有投资审计的经验；有人员有机构，但政府投资规模小，业务开展少，大部分人员从事财务审计；虽然开展了投资业务，但投资人员素质参差不齐，难以适应全省联动审计项目；还有部分地方没有成立投资审计机构。统管后，应统一调配任务，集中开展业务，投资提高审计队伍整体素质，规范业务能力；在制度创新、教育培训等方面下功夫不断探索专业培训、以审代培、业务交流等多种方法，从理论和实践上不断加强队伍建设，培养精通管理、熟悉业务的管理能手。

（三）资源调配问题。政府投资审计任务日益繁重的情况下，市县审计机关存在计算机等硬件配置不全，审计内网未建立，审计必配的工器具不齐全，审计成果的利用程度不高，审计经费不足，政府购买服务不规范等问题。如何在工作中加强硬件建设，有效利用社会中介力量，充分发挥政府购买服务的作用，提升审计监督合力，落实审计监督的主体责任，提高审计资源调配能力。这就要求审计计划应更加妥当、审计方案应更加周密、审计力量应更加合理、审计实施应更加有效。

(四)职能转型问题。省级以下审计机关的政府投资审计资源，主要配置在传统的工程结算审计方面，真正意义上的公共政策审计、投资绩效审计、制度基础审计、风险控制审计、公正性审计、廉政性审计等现代审计尚未开展。审计依法进行监督的职能未充分发挥，很多市县审计部门参与工程建设管理，在管理中参与合同审查签订、材料设备的定价、工程变更签证等，势必导致审计机关在管理的（决策、执行、监督）三级层次上存在越位现象。统管后，政府投资审计的职能要转型，应尽快回归审计监督的本质要求。

二、统一管理对全省政府投资审计工作的影响

（一）审计独立性得到加强。实施统一管理后，审计机关的财力物力支持和保障，审计监督的深度、广度和力度，都不再受到地方政府的制约和被审计单位的影响。特别是政府投资审计工作，以往全省大部分市县投资审计人员还在或多或少地从事工程管理的具体事务，有些审计人员的定位不准，审计监督的作用未能充分发挥，投资审计受地方政府的影响很大，独立性不强，影响了审计的质量和效率，也加大了审计的风险，显然，省以下审计机关垂直管理后，这些问题将迎刃而解。

（二）审计的质效得到提升。“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”是党中央从国家治理的高度对审计工作提出的要求。在政府投资审计工作中，繁重的审计任务与相对薄弱的审计队伍形成了强大的差距和压力，政府投资审计的全覆盖势必会影响审计效率和质量，如果省以下审计机关垂直管理后，则可以在一定程度上减少和缓解这种差距与压力。通过全省政府投资审计部门的统一协调、管理和考核，从审计计划、审计方案，到审计项目后期的复核、审理等，审计效率和质量将得到提升。统筹协调管理和调配全省政府投资审计人员与装备，为各项审计工作的开展提供有力的保障。全省统一的审计质量考核管理体系将为各项审计任务提供统一的标准。

（三）审计专业性得到提高。通过全省政府投资审计部门的集中管理，审计队伍的专业性将得到提高。省级审计机关在人才的选拔和引进上将制定统一的标准，采取在审计项目中发现人才、考核人才、选用人才的方式，逐步建立一支职业素养优良的审计干部队伍。通过举办专业化的培训、继续教育等，使全省政府投资审计干部的整体水平得到持续提升。全省政府投资审计人员的统一管理也为人才交流提供更加广阔的平台，省、市、县（区）三级审计机关将会建立更加通畅的交流渠道，审计干部的专业性将会得到稳步提升。

三、构建省以下地方审计机关政府投资审计的“五个统一”

统一审计思路、明确监督目标，完善审计机关纵向、横向联系体系，构建统一的全省政府投资审计模式，是统管后全省政府投资审计的突破口。

（一）构建统一的数据信息共享机制。制度、信息、数据共享系统是政府投资审计的基础和依托，逐步建立政府投资审计制度库、社会中介机构管理信息库、投资审计专家库、审计项目数据库，审计技术资源库。一是政府投资审计制度库。健全完善《山东省政府投资建设项目审计条例》、《山东省审计厅委托社会中介机构实施审计项目管理办法（试行）》、《山东省审计厅聘请专业技术人员参与审计工作管理办法（试行）》等制度，促进全省政府投资审计规范化、程序化、标准化。二是社会中介机构管理信息库。通过摸查省、市、县（区）三级审计机关投资审计购买社会中介服务的情况，建立对社会中介机构的考核制度，违规违法行为的通报和黑名单制度，提高利用社会中介参审工作透明度和规范性。研究制定全省统一的购买中介服务标准和管理办法，出台相应的处理处罚制定。汇总全省各级审计机关购买社会中介服务的动态信息，包括社会中介机构名称、服务项目、审计质量、收费标准以及诚信守法、廉政纪律等考核评价情况，及时将中介机构违法、违规和不良信息予以披露，已纳入黑名单的社会中介机构，全省各级审计机关不再聘用。三是政府投资审计专家库。探索建立政府投资审计问题的会诊机制，解决工作中遇到的重大、疑难问题，专题研究会商政府投资审计中的重大政策和工作中的共性问题。在全省审计系统选择投资审计专家，吸纳部分行业主管部门、高等院校、科研院所专家和内审机构专家库中的投资审计专家，建立全省固定资产投资审计专家库。当全省各级审计机关在投资审计中遇到重大问题和共性问题需要进行专家会诊时，由省固定资产投资处指派专家进行研究解决。四是审计项目数据库。强化投资审计的计划管理，及时了解全省投资审计项目的进展情况，加强对全省投资审计工作的指导、调度和总结。完善各级政府投资审计计划备案制和实行完成情况报送制，及时掌握各级政府投资审计项目计划及其完成情况，包括重大线索移送和处理结果等情况。建立全省政府投资审计完成情况的统计分析制度，全面了解全省政府投资审计工作的开展情况，适时对全省政府投资审计工作进行指导和总结。每年初，各市审计局负责将本级和辖区所属县（区）审计机关政府投资审计计划整理汇总后向省厅备案，对已完成项目的情况实行按季度报送制。五是审计技术经验资源库。加强各地政府投资审计人员联系与交流，共享先进技术做法与经验成果，促进全省政府投资审计工作更好更快地发展。收集各级审计机关在政府投资专项审计调查、跟踪审计、预结算审计、决算审计等领域的经验做法、案例和理论研究文章，定期不定期地予以发布。举办全省政府投资审计工作会、研讨会、座谈会等，创新全省投资审计人员技术经验交流沟通的方式、方法。

（二）构建统一的纵向审计资源整合机制。通过整合政府投资审计资源，提高政府投资审计成果运用水平，扩大政府投资审计的覆盖面。一是探索政府投资审计机关的上下联动机制。采取资源整合、三级联动的方式，每年选择一定数量的专项或专题，开展涉及投资管理体制改革或重大投资事项的专项审计或调查工作，做到上下结合、点面结合，提升全省政府投资审计的宏观性。二是探索政府投资审计人员集中调配机制，优选经验丰富、技术水平高的审计人员组成审计组，在全省联动审计项目中，探索审计思路、方法，指导全省审计项目联动。三是探索政府投资审计异地交叉审计机制，以市级为交叉审计单元主体，市属县（区）对接异地市级所属县(区)。比如济宁与青岛交叉审计，济宁所属县(区)与青岛所属县（区）交叉审计。四是探索国家审计和行业主管部门共同参与的投资审计全覆盖机制。一方面探索由行业主管部门内审机构组织实施、国家审计指导监督的投资审计新模式，扩大投资审计的覆盖面；另一方面建立投资审计情况通报制度，促进行政主管部门强化对政府投资项目的监管，加大对投资领域违规问题的查处，不断规范政府投资市场。五是借助地方人大、政协对政府投资审计的支持，提升监督合力，有力促进审计结论的落实和审计问题的整改。

（三）构建统一的横向审计指导协调机制。组织省、市、县（区）三级年度政府投资审计项目的计划、实施、调整和成果总结。协调各级指导和全面对接同级财政、经责审计和其他涉及的投资审计内容的实施。加强投资审计对财政、经责和其他开展投资审计业务的指导与支持，最大程度地实现技术互补、资源共享，促进政府投资审计业务的深化和提升。财政、经责等审计中需要关注政府投资审计方面的内容；各级政府投资审计要向经责和财政审计和其他审计提出相关投资审计的内容，并纳入他们的审计工作方案。财政审计项目应重点关注建设项目财政资金分配、使用、管理、效益等方面，经责审计项目应重点关注涉及政府投资决策程序的合规性和政府对推动重大投资项目的情况。各级审计机关的其他审计项目实施过程中，遇到有关投资审计业务方面的具体问题，经梳理、归纳后提交同级政府投资审计部门，由其提出参考或指导意见。

（四）构建统一的投资审计质量控制机制。完善政府投资审计质量控制机制，不断提高投资审计工作水平和效率，提升政府投资项目的审计质量。一是建立政府投资审计内部审核管理机制，完善投资审计业务复核机制，加大专业复核的力度，特别是上级机关对下级机关的抽查复核力度。二是加强对全省各级审计机关投资审计质量的检查，上级机关定期不定期地组织对下级投资审计项目进行质量检查，并建立质量检查通报制度，检查结果及时报省固定资产投资处备案。三是建立全省统一的对社会中介服务质量的考核奖惩机制。

（五）构建统一的投资审计成果利用机制。通过各级投资审计对财政、经责和其他部门的联系与对接，不断提升投资审计成果综合运用水平，形成更强的工作合力。一方面，将各级政府投资审计成果的运用到经济责任审计之中。加强对投资项目管理、决策等内容的关注，对能够明确责任的，要划清责任，加大审计项目追责意识。政府投资审计项目成果全部纳入项目执行情况数据库，经责审计对相关项目的领导干部进行经责审计时，可以从数据库中查询、提取相关审计成果。另一方面，将审计项目中有关投资审计业务成果进行整理、提炼后提交政府投资审计部门，以加强对各项目审计成果进行综合利用。