现行粮食政策存在的突出问题及建议

　　我国粮食生产在经历“十一连增”后，生产问题以及政策困局突显。粮食“十一连增”背后呈现出三大矛盾，粮食政策体系产生了两大困局。

　　首先，粮食供给将长期处于“结构性紧平衡”。2013年，我国粮食产量6.02亿吨；城乡居民口粮消费总量大约1.9亿吨，饲料用粮3亿吨，再加上种子用粮、工业用粮和生产加工流通等环节不可避免的损耗，粮食消费和消耗总量可能接近6亿吨。考虑到城镇化导致我国每年城市新增人口超过1000万，“总体基本平衡、结构性紧缺”将成为我国粮食供给的常态。

　　其次，粮食价格保持高位运行。2013年，三种主要谷物（玉米、小麦、水稻）进口完税价格比国内低300元/吨至500元/吨。国内外粮食价格倒挂，导致产业链下游粮食加工企业生产成本高，利润急剧下滑。

　　再次，粮食持续增产动力不足。过去10年，对数量的一味追求使我们付出了沉重的环境代价。每年未被充分吸收的化肥农药至少让10%的耕地受到明显污染；地力的过度开发，使得土壤有机物质含量水平显著下降。同时，随着农民打工收入的日益增加，农民种田“保口粮，而不是保增产”的倾向日益严重，对粮食持续增产存在潜在的负面影响。

　　目前，我国粮食政策体系在支持方式、补贴标准、执行成本等方面均存在着一些问题，导致出现“最低收购价格刚性化发展”与“粮食生产区域分工制度危机”两大困局。

　　为弥补成本上升，国内粮食支持价格至少应维持每年6%~8%的增幅。FAO、世界银行预计未来10年国际粮价呈“稳中偏弱”走势，涨幅低于国内4~5个百分点，届时将会有更多财政支出用于粮食价格支持。目前，最低收购价政策呈现刚性化趋向，推动国内市场价格逐年上升，并将成本向产业链下游传导，不仅无法形成市场价格机制，还造成了财政负担和仓储压力，更不利于农业生产经营方式转型和技术进步。

　　与此同时，粮食主产区没有以牺牲粮食和耕地为代价去大规模推进工业化和城镇化，却面临“产粮大县、经济弱县、财政穷县”的困境。改革开放初期，全国有21个粮食输出区；目前，13个主产区中只剩5个省有稳定的余粮可输出（黑龙江、吉林、内蒙古、河南、安徽），粮食主产区的萎缩已经严重威胁了国家粮食安全。

　　因此，我国未来粮食政策体系应有所调整，笔者主要有以下几方面建议。

　　随着我国人口平均热量需要的下降，未来粮食需求的增长很可能落后于人口总量的增长，甚至可能抵消因收入增长所导致的消费结构变化而增加的粮食需求。因此，未来粮食生产将更加注重农产品质量和效益，而不是单纯强调数量。适时调整粮食消费预期，将成为未来我国制定粮食政策的重要前提。

　　粮食价格政策从最低收购价格过渡到目标支持价格。2014年，我国对新疆棉花、东北和内蒙古的大豆采取了目标价格试点，未来可根据粮食食用与饲用等用途上的差异化，对不同粮食品种制定不同的目标价格。

　　优化国家粮食储备的目标与功能。调整国家粮食储备管理体系，明晰中央储备和省级储备事权划分，中央储备只承担战略储备任务，省级储备则承担后备储备，副省级以下政府不再承担粮食储备责任，实现扁平化管理，提高管理效率。此外，应严格剥离中储粮公司的非储备业务，强化粮食储备宏观调控职能。

　　为保障粮食安全，不能仅仅强调中央政府和主产区的责任，而应重构粮食安全的责任分担体系。应对各个省区市尤其是“主销区”的生产责任，如产量、播种面积、社会化服务、转移支付等作出具体的规定；并将粮食生产者、综合性合作社、粮食生产大县以及普通的粮食消费者都纳入到这一安全责任体系之中。

　　加快《粮食法》出台。考虑到粮食不能被单一地定位为商品，仅用提高消费一般价格手段减少损失和浪费行为并不完全可取，应考虑用法律手段来加大对粮食浪费惩处。不仅如此，从生产、收储、运输到宏观调控等一切与粮食相关的经济行为都应在《粮食法》中得到明确的规定。

　　粮食生产利益重点向新型农业经营主体和粮食生产核心区倾斜。一是应将现行粮食补偿由“普惠制”向“专惠制”转变，对达到一定规模的种粮大户、家庭农场，具有较强引领作用的粮食生产经营农民合作组织，辐射带动能力显著的种粮农业龙头企业应采取多种方式给予补贴，包括设立用于扶持粮食生产新型经营主体的各类专项基金；二是整合各类资金向核心区倾斜，重点搞好核心区的高标准农田、基础设施和公共服务建设。

　　（作者单位：中国农业科学院农业经济与发展研究所）