精准扶贫新阶段治理贫困的思路

　　党的十八大以来，习近平总书记高度重视贫困地区的脱贫致富工作，视察的足迹遍布河北阜平、湖南湘西、甘肃定西、陕西延安、云南昭通和贵州遵义等地，他对各地的扶贫开发工作做了认真细致的调研和详实的考察，在深入思考的基础上发表了一系列重要讲话，提出了一系列扶贫开发的新观点、新思路和新要求。这些讲话展现了习近平总书记在扶贫开发方面的高度智慧，贯穿了“精准扶贫”的新思维，各地政府高度重视，学术界也给予了积极评价。全面贯彻落实习近平总书记关于精准扶贫的讲话精神，是新时期开展扶贫开发工作中的重要任务。

　　我国进入“精准扶贫”新阶段

　　在20世纪70年代末期之前，我国处在传统意义上的计划经济时代。由于体制机制的僵化，存在着普遍贫困的突出问题，改革开放之初，我国人均生产总值只有380元左右，大部分人口处于贫困状态。党的十一届三中全会打开了中国改革开放新篇章，尤其是农村家庭联产承包经营责任制的确立，推动了农村经济的快速发展，使大量民众逐渐摆脱贫困状态。数据显示，我国没有解决温饱问题的贫困人口数量从1978年到1985年就已经由2.5亿减少到1.25亿。1986年以来，我国先后采取了开发式扶贫和扶贫攻坚两种扶贫模式，不断减少贫困覆盖面。尤其是在2000年以后，随着我国加入WTO和城镇化的推进，城镇在创造就业、吸纳劳动力和帮助贫困人口脱贫方面的作用不断凸显，许多贫困家庭通过向城镇输入劳动力，实现了收入重心来自城镇、收入效应惠及全家的脱贫目标。在这一过程中，国家也实施了产业化扶贫、整村搬迁等政策，有效地促进了贫困人口的减少。

　　随着我国经济进入新常态，城镇吸纳劳动力的能力不断下降，扶贫工作将不得不面对“最后一群人”的问题。习近平总书记从全面建成小康社会的高度，提出“精准扶贫”的重大理论与政策命题，标志着中国开始迈入“精准扶贫”新阶段。

　　第一，精准扶贫强调了扶贫工作的责任感、使命感，明确了扶贫在整个国家经济社会发展全局中的特殊重要性。党的十八大提出到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标，依据最新的人均年收入不低于2800元的脱困标准，2014年我国还有7000多万贫困人口。这一现象引起习近平总书记的高度重视，他明确提出，“扶贫开发要增强紧迫感，真抓实干，不能光喊口号，决不能让困难地区和困难群众掉队”。

　　第二，精准扶贫强调扶贫工作的指向性，是一种全新的扶贫工作模式。2014年10月国家扶贫日，习近平总书记强调，要“创新思路方法，加大扶持力度，善于因地制宜，注重精准发力”。

　　第三，精准扶贫强调扶贫工作的有效性，科学合理地推动扶贫开发实践。习近平总书记多次强调：“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。”新时期的扶贫开发，不同于以往的“大水漫灌”，将更加注重定向“喷灌”“滴灌”，使困难地区、困难群体在扶贫工作中真正受益。

　　第四，精准扶贫明确了新时期的扶贫工作方针，标志着扶贫工作思路的重大转变。在新一轮扶贫工作推进中，习近平总书记强调，要“实事求是，因地制宜，分类指导，精准扶贫”，强调激发全社会活力，并且发挥贫困地区的能力与潜力。

　　第五，精准扶贫强调扶贫工作的执行力，要把精准扶贫的思路贯穿到扶贫工作全过程。在贵州召开相关省份党委领导同志会议上，习近平总书记明确提出“六个精准”的重要指示：“对象要精准，项目安排要精准，资金使用要精准，措施到位要精准，因村派人要精准，脱贫成效要精准。”

　　第六，精准扶贫强调扶贫工作的整体性，要求从宏观领域贯彻到微观领域。习近平总书记强调既从国家层面、全局高度重视精准扶贫，要“精准发力”，同时又要把精准扶贫思想贯彻到村村寨寨、家家户户，真正实现“精准到户”。

　　推进“精准扶贫”具有全新意义

　　推进精准扶贫是实现中华民族伟大复兴的重要手段之一。贫困人口应该像其他地区的居民一样享有体面的生产方式与生活方式。但是，贫困地区多位于偏远山区，由于自然条件的限制，仅靠市场力量难以在本地实现贫困人口的脱贫乃至全面小康，自然环境和自然资源也不足以为解决贫困问题提供有效支撑，这就需要各级政府提供必要的扶植和支持。习近平总书记认识到，实现中华民族伟大复兴，要从最贫困、最薄弱的区域入手，“一个民族都不能少”。采取精准扶贫的方式，能更好地助推贫困地区居民像其他地区居民一样实现中国梦。

　　推进精准扶贫是在总结国际公共政策先进经验基础上得出的重要成果。世界上许多发达国家，都在发展市场经济的同时，充分运用公共政策工具扶持困难群体，采取比较清晰的精准政策，使公共政策更好地惠及目标人群。比如，西方一些国家针对贫困人口和失业人口的救济政策都有明确的衡量标准。美国在确定失业救济对象时，会考察涉及的对象是因过错失业、被动失业还是主动失业，失业后是否积极寻找就业机会，政府或者社会帮助再就业时是否愿意积极应对等因素。一旦救济对象摆脱失业状态，政府的援助也会随之终止。我国倡导精准扶贫，显然是总结了国际扶贫包括救助失业人员的先进经验，强调发挥政府扶持资源的针对性和有效性。

　　推进精准扶贫强调公共援助政策的靶向目标。精准扶贫与粗略扶贫、粗犷扶贫相对应，强调扶贫对象的针对性。在以往的扶贫开发中，存在着一定范围的假扶贫、扶假贫的现象。前一种情况代表性的是，一些地方以扶贫的名义争取到许多政策资源，但是这些资源并没有用于具体的扶贫实践。扶假贫的现象在现实中也大量存在，在贫困县、贫困乡、贫困村、贫困户的认定中存在着数据与现实不符的情况。比如，一些已经达到脱贫程度的县、乡、村、户还享受着国家的扶贫政策支持，政府的扶贫资源没有流向真正的贫困者；有些贫困地区的政府以政府支持形式促进产业开发，希望借此带动贫困户就业，但在现实中，企业往往采取机会主义的方式对待扶贫资源，除了获得政府的资金和政策支持外，真正的就业带动作用没有发挥出来，扶贫效果大打折扣。强调精准扶贫，需要明确政府扶持政策为了谁、用于谁、如何用等问题，使政府扶贫政策界限清晰，扶得“门当户对”，真正落实精准脱贫。对不符合贫困标准的对象、不符合扶贫指向的企业、不符合扶贫要求的行为，要严格地排斥在扶贫政策支持之外。

　　推进精准扶贫更加强调扶贫公共政策的效率性与公益性。党的十八届三中全会为全面深化改革绘制了宏伟蓝图，强调要重视发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，这应用于扶贫开发实践上就体现为精准扶贫。在贫困地区的发展和脱贫上，能够发挥市场决定性作用的，一定要创造条件让市场作用得到最大发挥。需要发挥政府作用的，也一定要使政府政策的目的、职能与发挥要求相一致。由于政府公共财政资源的有限性，必须把有限资源用于真正需要公共资源支持的贫困对象上，真正发挥扶贫济困的用途和目的。精准扶贫体现了公共政策援助的用途管制，体现了政策目标的公益性，因而也能提高政策应用和实施的效率。

　　推进精准扶贫开创了公共政策领域深化改革的先河。党的十八届三中全会对深化改革背景下的政府作用作了明确界定，指出为实现“科学的宏观调控，有效的政府管理”，必须“切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。以往大而化之的优惠政策、挖东墙补西墙的发展模式、到处拼凑国家战略的管理模式，已不适应政府管理体制改革的要求。随着改革的推进，实行更加精准化的政策，是创新政府管理方式、提高政府管理效率和建设服务型政府的基本要求。我国经济发展已经进入新常态，在财政收入增速下降，而财政支出维持一定刚性增长的背景下，也更需要政府转变职能、深化改革，提高政策的精准化、精细化水平，使有限的公共资源最大化地实现公共政策目标。笔者注意到，2015年在东北考察期间，习近平总书记又把“精准”的概念用于东北再振兴，提出振兴东北政策要“精准发力”。可以判断和推论出，习近平总书记提出的精准化政策起源于扶贫开发，进而扩散到更为广泛的领域，推动覆盖面广、层级复杂的公共政策领域的改革创新，大幅度提高公共政策资源的配置效率。

　　要把精准扶贫思想更好地落实到行动上

　　第一，按照精准扶贫的要求编制好“十三五”扶贫开发规划。2011年出台的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》指出了今后农村扶贫开发的方向与重点，在此基础上，结合习近平总书记关于精准扶贫的论述和思路，编制“十三五”时期扶贫开发相关规划，把精准扶贫的思想贯穿于新一轮扶贫开发规划中很有必要。要以改革创新的精神认识新时期的精准扶贫开发工作，注重发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，在指导思想、扶贫原则、主要任务、工作重点、重大举措等方面，完整体现精准扶贫的思路。

　　第二，强化扶贫政策制定和实施的激励约束作用。精准扶贫工作要取得完胜，需要有完备的配套制度建设。要通过一定的激励机制鼓励社会各方都参与进来，鼓励各级政府提高扶贫政策的精准度，对不能精确扶贫、滥用扶贫政策的行为制定约束和惩戒机制。同时，要通过完善相关管理制度，形成一定的倒逼机制，解决相关地区、相关人口单纯地等靠要的行为，形成有奖有罚的新模式，鼓励和支持主动脱贫行为。

　　第三，为贫困地区、贫困人口脱贫致富提供多样化的选择。为更好地推进精准扶贫，使更多的贫困地区和贫困人口实现脱贫目标，习近平总书记提出了“四个一批”的思路，丰富了精准扶贫的具体实现形式，这就是，“通过扶持产业和就业发展一批，通过移民搬迁安置一批，通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批”。循着这样的思路，各地应该深化对扶贫工作的研究，提出因地制宜的扶贫开发方式和途径，为贫困人口的脱贫致富提供更加丰富和多样化的选择，更好地完成扶贫开发任务。

　　第四，充分发挥全社会的扶贫合力。要充分发挥全国和全社会扶贫济困的优良传统，在发挥政府精准扶贫政策作用的同时，重视发挥企业、社会团体、个人等多方面的作用，拓宽精准扶贫开发的渠道，推动具体的精准扶贫开发实践。跨地区的对口扶贫模式，也在一定程度上对实现贫困地区和贫困人口的脱贫有积极作用，可以在新形势下总结经验，按照精准扶贫的新思路更好地推进这一模式。

　　第五，更好地发挥智库组织的调研和建言作用。加强智库组织的调研工作，更好地总结经验，注意发现一些地区精准扶贫的成功模式并加以总结和提炼，促进相关经验的扩散推广。同时，要坚持问题导向，对于扶贫开发中存在的缺陷和不足，也要精准发现、精准建言，从而推动精准纠正。

　　（本文作者分别为中国社会科学院工业经济研究所研究员，清华大学公共管理学院博士后）