新常态下县级自然资源资产离任审计的现状及对策

桓台县审计局    韩鹏

        2015年是全面贯彻落实党的十八届四中全会决定和国务院关于加强审计工作意见的关键之年，面对新形势、新要求，审计工作要着力从加强对国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况的审计出发，不断提高依法审计能力，提升监督服务水平，在“新常态”下，积极践行县级自然资源资产离任审计, 努力实现审计宏观作用更加突出、职责履行更加到位、审计方法更加先进,为构建规范健康的经济运行秩序和促进县域经济社会健康发展作出新贡献。

      一、自然资源资产离任审计的必要性

1. 中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过了《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》，在中央层面将自然资源资产离任审计正式提上了日程。

      2.离任审计是一直都存在的制度规范，对领导干部实行自然资源资产离任审计，则是针对行政人员的约束举措。领导干部管理，过去基本没有自然资源核算，只要GDP搞上去了，城市建设搞得漂亮了，就离任走了，至于留下的荒山、污染的水体，就不管了，这样的制度是不完善的，这样下去没有人对我们的青山绿水负责任。对于一名官员，其在任期间有无重大过失、有无经济违规等情形，是必须摸底了解的，不然退休或离职就可能成为一些官员金蝉脱壳的方式。可以说，自然资源资产离任审计就是一种很明显的制度进步。

      3.无论是为了健康的环境，还是为了督促一些官员更好地履职尽责，自然资源资产离任审计都很有必要。因为这意味着，生态环境损害责任终身追究制得以确立，那无论这个官员去了哪里，都能找到明确的责任人，不至于出现问题后 “无人可以追责”。自然资源资产离任审计制度必须严格落实到位，不能沦为走形式，建立科学的环保评估机制也很有必要。     

      二、县级自然资源资产离任审计的现状

      县级审计机关针对自然资源资产方面的审计主要包括环境保护、农业开发、排污费等专项资金项目的审计和审计调查，侧重于审查专项资金的使用和管理情况，揭露有无挤占挪用、虚假冒领和损失浪费专项资金等行为，仅限于审计资金管理使用、财务收支情况层面上，也没有针对自然资源资产建立专门的审计评价指标和评价体系。而对领导干部离任审计，之前只是经济责任审计，自然资源资产离任审计还处于探索阶段。

      目前县级自然资源资产离任审计面临的难题：

      1.审计重点、内容和范围难确定。

自然资源资产离任审计对于县级审计机关来说是全新的课题，自然资源资产所涉及的范围广，就审计而言，自然资源资产离任审计审什么、怎么审，无先例可以借鉴，不能仅仅是以前的财务审计方法，还需要引入如实地调查、政策评估、资产估值、成本—效益评估、环境影响评价等方法，推行“3E”（经济性、效率性、效果性）、“5E”（加上环境性与公平性）审计，一些基础工作及理论知识还有待于掌握、规范和完善。

      2.自然资源资产离任审计较难实施。

从上至下没有建立相应的责任追究机制，就算确定了审计的对象、内容、范围，审计结束后也不能对相关责任人追究责任，审计结果难以得到应用。

      3.对领导班子和领导干部政绩考核的重大调整，亟须有铁的制度来支撑和保证。

      三、县级自然资源资产离任审计的对策

1.明确自然资源资产离任审计的对象、范围和内容。

要通过摸清自然资源资产的现状，结合审计的监督职能来确立审计对象、范围和内容。对涉及自然资源资产的县级政府部门和单位，其领导离任时都可作为审计对象。同时要结合相关部门、单位的职能来明确审计内容，如对林业部门要着重检查其贯彻执行国家关于林业建设和发展的方针政策、完成植树造林指标、森林资源管理、森林采伐监督、林权林地管理以及合理开发利用等情况；对环保部门要着重检查贯彻执行国家环境保护方针政策、开展环境影响评价、监督自然资源开发利用活动、处理重大污染和生态破坏事件、监督执行国家环境质量标准和污染物排放标准、农村生态环境保护等情况。对相关部门、单位的审计重点应围绕涉及现有自然资源的资产负债以及指标完成情况来实施。

      2.制定结果运用办法，加大责任追究力度。

      建立生态环境损害责任终身追究制必须要有具体可操作的措施,否则就将流于形式，可参考目前实行的环境影响评价制度,该制度主要是对规划和建设项目可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,还包括后期的跟踪监测,管理上十分严格。在领导干部作出自然资源资产决策时，要先进行分析评估，提出生态保护措施，对肆意追求经济利益、损害生态环境的行为，将进行终身负责、终身追责，这样才能真正起到警示作用。

      3.建立及完善衔接自然资源资产的指标和考核体系与自然资源资产离任审计评价体系。

      首先，需要政府和相关部门根据上级下达的指标任务并结合实际情况进行指标分解，建立起一套科学可行的计算方法和指标体系。同时，生态环境问题的解决根本上还要从干部考核上下工夫，不少地方的发展片面地依靠自然资源。只有通过建立和完善自然资源资产考核体系，出台对干部实行自然资源资产、生态环境考核的实施细则,使领导干部在考虑如何实现经济增长的同时，高度重视包括环境、生态、污染治理等各项指标，才能摒除过去牺牲青山绿水，以GDP论英雄。

      其次，可参照领导干部经济责任审计评价体系，细化评价项目，设定评价档次，对领导干部在任期内对自然资源资产的管理使用、科学利用等情况在审计结果报告中给予中肯的评价，也和经济责任审计报告一样归入领导干部个人档案，作为地方党委、政府选拔任用领导干部的重要依据之一，领导干部被提拔重用前，需要先过环保关，需要审查一下自然资源资产负债表。这样才能使审计结果得到有效应用，也将使领导干部在任期间更加重视生态环境保护，在进行重大决定时能充分考虑生态因素。

      最后，自然资源审计纳入实践，通过多方面的实践，发挥自然资源审计的“免疫系统”功能，来促进维护国家自然资源安全。实施土地资源审计、矿产资源审计、森林资源审计、水资源审计等，从资金入手，延伸进行资金使用绩效审计和资源安全审计，力争在出现大的问题之前发现问题，完善制度法规，发挥资源审计在经济社会运行中的“免疫系统”功能。

开展领导干部自然资源资产离任审计，强化责任追究，其作用和意义不可低估,就会使促使领导干部重视对土地、矿产、森林、草原、水和生态资源的保护，重视节能减排，控制能源消费，搞好土壤修复工程，加强饮用水源保护，推进江河湖泊污染治理，这样做，有利于促进领导干部树立正确的发展观和政绩观，进而把精力投入到转方式调结构促升级、提高发展质量和效益上。这样做，还有利于大力发展清洁生产、绿色低碳技术和循环经济，使经济走向健康发展的道路。