“市场腿”趟出未利用地开发高效路子

      未利用地开发效果已显现
　　丰富的未利用地资源是黄河三角洲最大的优势。据《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》,黄三角拥有未利用地近800万亩,约占全省未利用地的33%。
　　我省高度重视未利用地开发,先后制定了一系列政策措施,如《黄河三角洲高效生态经济区未利用地开发利用规划》、《关于黄河三角洲高效生态经济区未利用地开发利用的意见》,确定至2020年开发未利用地200万亩。
　　据了解,2011年至2015年,我省规划开发未利用地110万亩,其中新增农用地66万亩(包括46万亩耕地),建设用地44万亩；从2016年至2020年,我省规划开发未利用地90万亩,新增农用地和建设用地分别为36及54万亩。
　 　资金投向同样表明重视程度,我省已安排补助资金14.65亿元用于黄三角未利用地开发。2012－2013年我省下达的三批开发计划,共安排29个未利用地开发项目,开发总面积88.8万亩,总投资143亿元。据统计,这些项目已开工21个(含已竣工项目),开发面积66.6万亩；已竣工9个,完成开发面积42.2万亩,新增耕地9.3万亩,共调剂异地占补平衡指标4.9万亩。
　　以东营市新户未利用地开发项目为例,项目建设规模12.52万亩,一期、二期以及北李片土地开发项目全部完工后,共新增耕地3.86万亩,预计年可新增效益670万元,年人均增收2875元,建成后将是全国一流、我省单片面积最大的未利用地开发项目。
　　从新户未利用地项目一期实际开发情况来看,项目区已新增耕地6924亩,新增耕地率达66.13%；年可新增效益616.78万元,年可人均增收3022元。
　 　同样在东营河口区生态渔业区,林林总总的风力发电机组下,是一片片成方的养殖池,河口区规划建设的100万亩生态渔业区全部是未利用地,海陆各50万 亩,陆上20万亩的海参养殖和立体养殖以及10万亩的原盐池,把成片的未利用地真正的利用起来实现了土地效用的极大提升。　
具体问题需“对症下药”
　　成绩的取得并不能掩盖存在的问题。比如省部战略合作协议当前未完全落实到位,未利用地转为建设用地的审批手续繁琐,“先行使用,年底核销”政策没有推开,将未利用地开发为耕地、建设用地,缺少明确的开发程序标准；没有落实土地利用年度计划差别化管理等。
　　为此,我省可以探索在东营滨州两市设立“未利用地开发管理改革实验区”,在实验区划定建设未利用地备用区,简化审批手续,在省政府下达的计划指标内利用未利用地进行建设的,实行“先行使用,年底核销”。
　　开发体制机制不活,我省东营、滨州等市依然通过设立未利用地开发公司,由其组织开发建设与管理,外地企业和社会资本难以进入,无法形成主体多元、投入多元、合力推进未利用地开发的良好格局,影响了未利用地开发进度。
　　地方热情也有待提高。据悉,当前未利用地开发存在一定程度的收益分配机制不合理,异地占补平衡指标交易收益和土地出租等收益,往往市里拿大头县乡拿小头,导致县乡等基层开发未利用地热情不高。
　 　开发资金压力大,据未利用地开发成本(农用地7000元/亩、建设用地15万—20万/亩)初步估算,到2015年完成开发110万亩任务需投入615 亿元,目前已投入143亿元,资金缺口472亿元。到2020年完成开发未利用地200万亩,共需投入约1540亿元左右,总体资金缺口较大,依靠目前各级财政投入难以支撑开发计划完成。
　　化解资金压力要靠“无形之手”,经济学中的政府失灵理论、自然垄断与竞争的替代效率理论、民营化理论都已充分提供理论证明。尤其是未利用地开发民营化,可以使民营企业有直接的经济动力去寻求并开展新的项目,并愿在公众能够支付的价格水平上提供服务,有助于更好 地保证项目在技术上和财政上的可行性,弥补政府资源的不足。
敞开社会资本进入之门
　 　今年我省出台的《创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》提出,“凡是国家政策没有限制的领域、行业,全部对社会资本放开,由投资主体自主决 策,实现投资主体多元化、投资渠道多样化”“深化行政审批制度改革,取消所有非法定审批要件,优化流程,创新方式,加快审批审核进度”,同样给未利用地开 发提供了更好机遇。
　　通过建立市场化开发管理机制,认真贯彻简政放权转变职能的要求,政府在未利用地开发中应着重发挥发展战略和规划指导职能、 培育市场职能、监管职能、投资带动职能等；逐步实现投资项目由审批制向登记制转变,公开投资审批程序,简化投资审批手续,提高投资审批效率。抓好立法工 作,依法有序开发未利用地；加快改革未利用地开发项目的投资管理体制,实现政府投资与国有企业投资分开,政府投资职能与投资管理职能分开,政府公共事业投 资与产业开发投资分开。
　　破除市场进入壁垒,在进入方式上我省可以按照市场原则进行社会投资者招商,引进竞争性的招标方式,实行投资者招标。建 立以特许经营为核心的未利用地开发、运营体制,采用PPP等模式开发未利用地,采取自营制、部分委托制、全部委托制等运作方式,明确政府与民营企业之间的 风险分担,合理界定两者权利与义务,切实解决缺乏信用的观念和做法,取信于民营企业。
　　金融杠杆作用在吸引社会资本加快未利用地市场化开发中也 十分关键。利用黄河三角洲产业投资基金投融资平台,在省区域办具体指导下,当前我省黄三角基金与东营土地增减挂钩项目、沾化未利用地附属资源利用等项目的 谈判已进入实质性阶段。未来将推动未利用地开发的耕地占补平衡和建设用地指标作为有效资产实现抵押融资,健全完善交易指标抵押市场。
　　提高地方热情则需改革收益分配机制。我省未利用地开发所产生的指标交易、土地出租等收益,要兼顾市、县、乡、农民和引进社会资本投资主体的利益；由市、县级投资进 行开发的项目,纯收益按市、县、乡根据项目实际情况商定,分配比例适当向县、乡倾斜；社会资本参与项目,要合理确定开发后的用地期限和价格,最大程度保障 当地农民合法权益。