自然资源资产离任审计方法的创新与突破

威海市审计局  刘艳娜

党的十八届三中全会中提出，“要探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。”首次将自然资源资产纳入到领导干部离任审计中，标志着以GDP论英雄的政绩观正渐行渐远。审计作为国家经济发展的“免疫系统”，要加大审计力度，积极探索自然资源资产离任审计方法，促进提高自然资源利用效益。

自然资源主要包括土地资源、气候资源、水资源、生物资源、矿产资源。传统的离任审计主要侧重于对法定代表人整个任职期间所承担经济责任履行情况所进行的审查、鉴证和总体评价活动。因此离任审计中涉及自然资源方面多偏重于从资金的角度审查，而对其使用的合法性和效益性的审计力度还有待加强。近年来，在对政府主要领导干部和部门单位主要领导干部离任审计中发现，自然资源资产的管理利用主要存在以下几个方面的问题。

一是自然资源的保护方面，未严格落实执行总体规划或目标责任书要求的具体指标数值。国家对各类自然资源均制定了严格的总体规划和责任目标，以控制自然资源的使用，提高自然资源对经济发展的持续保障能力。但审计中发现，为了片面追求经济发展，自然资源遭到过度开采利用。如，国土资源审计中建设用地超过2020年规划数，城市规划与土地规划建设用地不一致，耕地保有量低于考核指标；环境保护审计中空气质量、饮用水质量和流域水质量不达标；海洋资源审计中沿海土地利用总体规划、城乡规划、港口规划涉及海域使用，与海洋功能区划相背等。

二是自然资源的开发利用方面，存在违规出让、无序开发、流失危害资源安全等问题。受经济利益的驱动，地方政府和部门单位竭泽而渔的做法屡见不鲜。如，违规减免、返还、少征土地出让收入，占用基本农田挖塘造湖、种植林果、建绿色通道、建设设施农业，新增耕地质量未达到标准，开发地块为林地、草地或坡度在25度及以上；矿产资源鼓励、可采、限采、禁采区域未得到严格执行，未及时关停禁采区内限期关停的已建矿山；基础设施、民生、重点建设项目需占用征用林地时，未经过严格审批。

三是自然资源使用的效益性方面，存在资源开发利用不当、低效利用资源、破坏浪费资源等问题。主要表现在土地闲置、批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽，工业企业土地节约集约利用水平低，基本农田处于闲置、荒芜状态；未建立节约用水奖励机制，不重视废水综合处理及废水资源化利用，对涉化、涉危、涉辐企业的监管力度不强；海洋污染控制措施不力，沿海重点直排海工业企业和城镇污水集中处理厂污水排放达标率未达标等问题。要提高自然资源使用的效益性，必须合理评估自然资源成本与产出的经济性，实现经济效益、社会效益与生态效益的统一。

当前，自然资源资产离任审计仍处于探索发展阶段，如何量化评估自然资源资产，客观公正地评价生态保护效益，更好地服务于国家政策的贯彻落实，这些问题对自然资源资产离任审计方法的创新与突破都提出了新的要求。

创新自然资源绩效审计评价体系，加强相关领域政策法规学习。制定出台自然资源审计方面的指导意见和操作办法，指导审计实践工作开展。构建自然资源绩效审计评价指标体系，对领导干部任期内自然资源资产情况开展审计评价，评价内容应包括对国土开发利用、自然资源管理使用情况、生态环境保护整治情况、自然资源制度建设情况等方面，作为领导干部提拔重用的参考依据之一。评价体系的构建与实施离不开审计人员对自然资源各领域政策法规的深入学习掌握。因此，要加强审计力量的配备，注重审计人员自然资源资产审计法规业务的培训，提高审计人员专业素质和审计能力，方能做到掌控全局提高审计效果，保证自然资源得到有效保护。

创新多部门合作审计，加强信息化技术运用。受审计技术手段制约，审计部门难以完成对自然资源专业领域的审计，如对整体资源的损耗情况、污染物的排放情况等，需要具有专业技术和专家提供相关技术支持。审计人员应积极与自然资源管理职能部门、科研机构和社会团体开展合作，充分利用成熟的信息化技术手段，深入揭示自然资源开发利用及使用效益性方面存在的问题。我局在耕地保护情况审计中，利用地理信息技术，通过卫星遥感影像叠加对比分析、外业调查等方式掌控质量、范围，有效地解决了传统审计手段在涉农土地审计时面临的建设内容分散难于统筹、资金支付链长难于查透、现金支付比例高难于发现问题等诸多难题，实现新技术与绩效审计理念的有机融合。

创新自然资源项目审计，注重项目工程建设与资金使用管理相结合。自然资源中土地综合整治项目、节能减排项目、垃圾污水处理项目、生态林业项目、重点流域整治项目等项目的审计既涉及到财务审计又涉及到投资审计。在审计实施过程中，应抓住专项资金与项目建设两条主线，关注有无资金虚假配套、挤占挪用、虚列支出等财务管理方面问题的同时，还要重点关注是否存在编造虚假项目骗取项目资金，重复申报、利用虚假合同套取侵占、贪污私分项目资金等重大违法违规问题。加强投资审计中的跟踪审计力度，变事后审计为事前审计，变阶段性审计为全程审计，将审计的关口前移和深化。审计机关在项目申报立项阶段要提前介入，参加有关事项的审核把关，对招投标控制价进行审核，参与监督招投标过程；在项目实施过程中，要定期实施监控，及时掌控隐蔽工程及重要环节情况，为项目决算打下坚实的基础，切实提高自然资源的利用效益。

创新责任追究制度，狠抓审计整改落实。审计发现问题的整改落实工作，事关离任审计的严肃性和审计结果运用的时效性。对离任审计中发现的自然资源资产方面的问题，应及时提出针对性和可操作性强的审计建议，加强整改落实，将其纳入责任追究主要内容之中。对不顾生态环境盲目决策、造成严重影响的单位和个人追究责任；对不按审计结论进行整改的，要及时督查落实整改；对暂时不能整改到位的，要制订具体整改计划和措施，限期整改；对拒不执行的，要依法采取相应措施，严格保障自然资源审计结果的有效运用。