浅谈进行自然资源资产离任审计的重要作用及实现路径

茌平县审计局 王洪军

中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过了《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》，在中央层面将自然资源资产离任审计正式提上了日程。首先要进行审计试点，主要目标是探索并逐步形成一套比较成熟、符合实际的审计规范，明确审计对象、审计内容、审计评价标准、审计责任界定、审计结果运用等，推动领导干部守法守纪、守规尽责，促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全。紧紧围绕领导干部责任，积极探索离任审计与任中审计、与领导干部经济责任审计以及其他专业审计相结合的组织形式，发挥好审计监督作用。由此可见，自然资源资产离任审计的大幕已经徐徐拉开，当前，这项工作势必会成为审计机关的一项重要工作内容，可以预见，在较长时期内，自然资源资产离任审计也将会成为审计工作的重头戏。

一、我国为什么要进行自然资源资产离任审计

1、以对自然资源的过度开发、破坏生态文明和环境污染为代价的粗放型经济发展，造成我国环境状况日益恶化。

我国自上世纪80年代实行改革开放以来，全国各地都紧紧围绕以经济发展为中心开展工作，社会经济发展取得了巨大的成就，GDP连年以两位数的速度上涨，国家财富迅速积累，国力日益增强，人民的生活状况也得到了很大改善，但这一切，很大程度上是建立在对自然资源的过度开发和损耗，对人们居住环境严重污染的基础上得来的。在经济发展过程中，唯GDP至上，不管取得的代价是什么，不管以后遗留给下任和子孙后代的是怎样一个生存环境，政绩唯上的观念深入每一任官员的内心，当然，这与当时的社会环境和对官员的考核导向是密不可分的。据环保部发布的《2014中国环境状况公报》显示，在全国开展空气质量新标准监测的161个城市中，仅有16个城市空气质量年均值达标，占抽查数的10%，而有145个城市空气质量超标，约占90%；在全国4896个地下水监测点位中，水质优良级的监测点比例为10.8%、良好级的25.9%、较好级的1.8%、较差级的45.4%、极差级的16.1%。全国生态环境质量总体“一般”，2013年2461个县域中，“优”“良”“一般”“较差”和“差”县域分别有558、1051、641、196和15个；生态环境质量“优”和“良”的县域占国土面积的46.7%，“一般”的占23%，“较差”和“差”的占30.3%。由此可见，我国的生态文明状况恶化程度已经很高，对自然资源的破坏已经相当大，对人民群众的居住环境和身体健康造成了严重危害，已经影响到我国的可持续发展战略。而目前，“公地悲剧”在我国仍然上演，环境的恶化还在持续，恶性环境污染事件此起彼伏，而对党委和政府的追责较少。因此，有必要采取断然措施，制止和约束经济发展过程中对生态文明的破坏行为，营造良好的生活和居住环境，切实保障人民群众享有的健康权。

2、国家审计在国家治理中的重要作用，宪法和法律赋予国家审计的神圣使命，决定了审计机关在保护自然生态和社会经济发展的平衡中能够制约官员行为并为制定国家发展战略决策提供切实可靠的依据。

刘家义审计长在《论国家治理与国家审计》中将国家治理定义为：通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全、捍卫国家权益、维护人民利益、保持社会稳定、推动科学发展。国家审计是国家治理的一个重要方面，其核心是推动实现国家的良好治理，保证国家经济社会健康运行和科学发展，从而更好地保障人民的利益。随着国家治理的目标、任务、重点和方式的转变，国家审计的目标、任务、重点和方式也在转变。因此，国家审计是服务于国家治理的“免疫系统”，是对执行国家政策行为正确与否进行监督的重要手段和方式，在实现国家良治和社会经济健康运行过程中集预防、揭示、抵御和惩戒于一身，而又独立于决策执行系统之外的一套职能完备、手段健全的单独系统，地位超脱，专业性强，便于监督。

《宪法》第91条和第109条分别规定了国家审计的监督职能和独立性。《审计法》第1条规定：为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展，根据宪法，制定本法。因此，国家审计是以权力约束权力的政府机关，是维护国家安全，保障社会经济健康发展和维护民生利益的重要力量。审计的职能定位随着国家发展进入到不同的阶段，为了实现国家良治而对审计产生的需求而不断变化，审计的职能定位始终围绕国家发展大局而派生出相应的功能和作用。当前，我国社会经济发展取得了巨大成就，伴随而来的是对生态文明的极大破坏。地方经济发展的主要推手是当地的党委政府，而因为发展经济对自然资源的破坏也和当地党委政府的责任密不可分。因此，把对自然资源资产的破坏和环境保护责任纳入政府考核体系，强化环境保护“党政同责”和“一岗双责”以及实行生态环境保护责任追究终身制，具有很强的现实和未来意义。实行自然资源资产离任审计是对一任党委和政府开发资源、保护环境达到程度的一个评判方法，将自然资源资产状况纳入领导干部的经济责任审计中，符合当前审计工作的职能定位和发展方向，而国家审计具有的丰富审计经验和先进的审计技术方法以及准确的评价体系标准也为做好这项工作提供了坚实的基础。国家审计的预防、揭示和抵御功能，也会为顶层设计者制定国家发展战略提供坚实可靠的依据。

二、我国已经具备进行自然资源资产离任审计的法律依据和条件

1、《审计法》、《国务院关于加强审计工作的意见》、《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》等法律、法规，为实施自然资源资产离任审计提供了法律依据。

党的十八大报告指出，我国要加快推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设五位一体的发展战略格局。首次以党的报告的形式确定了生态文明建设发展战略。

《审计法》规定审计机关的一项重要职责是保障国民经济和社会健康发展。所说的健康发展，就是可持续发展，也就是说，审计机关要在经济社会发展过程中，充分运用本身具有的预防、揭示和抵御功能，揭露影响经济社会可持续发展的因素，其中自然包括损害生态文明建设、造成环境污染的自然资源状况，提出审计视角的改进建议。

《国务院关于加强审计工作的意见》指出，促进改善民生和生态文明建设。加强对土地、矿产等自然资源，以及大气、水、固体废物等污染治理和环境保护情况的审计，探索实行自然资源资产离任审计，深入分析财政投入与项目进展、事业发展等情况，推动惠民和资源、环保政策落实到位。自然资源资产离任审计首次以国务院行政法规的方式予以明确，这也标志着这项审计工作由理论探讨阶段逐步转入实质性操作阶段。

深改组第十四次会议审议通过的《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》进一步明确了要开展自然资源资产离任审计试点工作，目标是探索并逐步形成一套比较成熟、符合实际的审计规范，要取得的成果是明确审计对象、审计内容、审计评价标准、审计责任界定、审计结果运用，要达到的目的是推动领导干部守法守纪、守规尽责，促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全。标志着自然资源资产离任审计工作正式展开。同时通过的《环境保护督察方案（试行）》、《生态环境监测网络建设方案》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等规定，为探索审计方式、进行审计评价、促进审计追责提供了制度上的保障。

2、自然资源资产离任审计理论基本形成,经济责任审计工作在审计方式、审计内容、审计评价标准、责任界定和结果运用等方面的操作已经规范，先期开展的资源环保审计工作已经做了有益的探索，开展审计试点的条件已经成熟。

早在1955年，世界审计组织在开罗举行的第15次国际审计大会即以环境审计为主题。西方发达国家在上世纪六七十年代就开始了以保护环境为目的的自然资源状况审计，并在揭示生态环境的现状和大气、水、土地等自然资源的污染程度的基础上，提出审计建议，促使政府出台相关法律、法规，约束社会经济发展过程中以损害自然资源和过度消耗资源为代价的经济发展状况，较好的保持了经济发展和保护自然资源的平衡关系。我国虽然对自然资源资产离任审计的探索比较晚，但是，经济责任审计已经开展的比较成熟，在审计实践的基础上形成了比较完备的审计方式、审计内容、审计评价标准、责任界定和结果运用等。我国从20世纪80年代也已经开展了环境审计，《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中确定了“以落实节约资源和保护环境基本国策为目标，维护资源环境安全，发挥审计在促进节能减排措施落实以及在资源管理与环境保护中的积极作用。”的资源环境审计目标。《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》确立了资源环境审计的指导思想、主要任务和发展目标。根据要求，审计署先后对土地、矿产、森林、海洋等重要资源保护与开发利用情况，对水、大气、固体废弃物、生态保护等环境保护与污染防治情况进行了审计，创新了审计方法，丰富了审计理论，积累了审计经验。基于经济责任审计框架内的自然资源资产离任审计是经济责任审计和环保资源审计相结合的审计内容，经济责任审计是框架，自然资源审计是内容，应该在二者相结合的基础上，建立符合审计实际的方式方法和评价标准体系，更准确的界定地方党政领导在损害生态文明建设中应付的责任。

三、开展自然资源资产离任审计的困难和对策

困难1：地方保护主义、利益相关部门和部分企业会形成审计阻力。

在依靠当地资源发展经济的地方，为了发展当地经济，提高人们的收入水平，甚至为了追求政绩，有资源的地方，比如，煤炭、石油、其他矿产、水等，地方政府往往不会制定规划，限制开采的底限，而是在收取了相关的税费后，任由企业进行开采，造成资源过度开发，而因此造成的污染，地方政府也是睁一只眼闭一只眼，管，会限制当地经济发展，造成财政收入下降、人员失业等一系列问题。不管，要由审计等部门进行追责，在权衡利弊后，有可能采取阻碍审计追责的措施，给审计工作带来困难。

我国现有的环境管理模式是条块分割，各负其责，环保、国土资源、水务、林业、发展改革、财政等部门均有涉及，审计中会不可避免的触及部门利益，约束部门在管理中的一系列行为，并对审计发现的问题进行追责，部门出于自身防范的本能，会对审计行为产生抵触。

在以损害自然生态和制造污染为代价的过程中，最大的受益者应该是部分企业，企业的目标是追求利润的最大化，但这要建立在一个企业真正具备实力的基础上。对于那些技术落后、创新不够、设备老化、高能耗、高污染的企业来讲，是以牺牲大多数人的利益和健康为代价换取利润，属于被淘汰、被关停的对象。因此，部分企业主为了自身利益，会给审计工作设置重重障碍。

困难2：双重领导下的审计体制、审计专业人才匮乏、没有成熟的审计模式和评价标准，都会影响到审计工作的开展。

  审计部门是双重领导体制，地方审计机关在审计时能否真正把存在的全部问题审深审透，能否客观的分析问题存在的原因是不可忽视的一个问题，因为部分部门的不作为或者不按程序和规定履行职责，有时并不是部门自身的原因，而是当地党委政府为了维护当地政治经济利益而做出的或明或暗的指示，作为政府部门，不得不执行。如果是这种情况，审计机关应该追责当地政府，而在当前体制下，几乎是不可能的。因此，在一定程度上会影响到审计机关的处理。

当前，审计机关具备的审计人员大多以经济管理、会计、计算机等和财务相关的专业人员为主，越是到基层，人员知识类别越是复杂，非专业人员占据多数。“没有金刚钻不敢揽瓷器活”，但是，国家审计作为国家治理的重要方面，我们承担国家治理进程中的审计事项是义不容辞的职责所在，只能想办法克服困难，坚决完成党和国家交给的任务。

  依法治国背景下，逐步增强的守法意识和逐步好转的执法环境为自然资源资产离任审计工作创造了有利条件，但自然资源资产离任审计毕竟在我国处于起步阶段，没有成熟的模式可以借鉴。国外有益的审计模式，因为国情不同、审计环境不同等因素，不能够照搬照套，只能作为参考，而我们只能发挥我们的主观能动性和创造力，在实践中不断摸索和总结，发挥审计系统乐于学习、善于学习的优良传统，制定具有中国特色的、符合我们国家实际的自然资源资产离任审计之路。

对策1：转变“对事不对人”的思想，加大问责力度，增强政府官员守纪律、讲规矩意识，是做好自然资源资产离任审计工作的必要手段。

在以前的工作中，受当时社会环境的影响，往往会听到“对事不对人”的言论，只是纠正做错的事情，而不管是谁做错了，不会追究责任人的责任。随着我国全面实施依法治国的发展战略，依法行政的观念也深入到了审计人员的内心，对于审计中发现的违规违纪问题，不仅要纠正错误的做法，更要依法、依规追究责任人的责任，审计部门不追究责任，那么，就会有其他部门甚至司法部门来追究审计部门的责任，问责机制的普遍建立和被人们逐步接受的过程正在加快，逐渐形成了问责是正常，不问责是例外的思想意识。对地方政府官员、单位部门负责人、企业主破坏自然资源和生态文明的行为加大问责力度，也是充分发挥国家审计免疫系统功能的重要体现，能够取得良好的效果。

对策2：建立审计人员定期和专项培训机制，营造良好的学习氛围，提升现有审计人员做好专项审计工作的能力。

  国家审计署首次在南京审计学院举办了针对县级审计人员的审计业务培训班，今后，这种培训模式还将会继续开展下去。纵观整个审计队伍，由于每年的审计工作量都非常大，审计人员平时都是在忙于工作，对于新领域的审计业务也只能够边干边学，几乎不会抽出专门的时间进行系统的培训和学习，因此往往造成在审计专业性比较强的单位时，出现审计人员无从着手而不得不请教被审计单位人员的尴尬境况。因此，针对新领域的新业务，有必要加强审计人员的专业培训，并且建立讨论学习氛围，许多知识点和想法往往会在沟通和交流中产生，并且有可能给审计工作带来意想不到的收获。

进行自然资源资产离任审计已是大势所趋，人心所向，国家所需和时代发展的必然，国家审计机关在借助良好的外部环境的同时，也要深挖内力，加强对审计队伍的培训力度，在实战中锤炼队伍，将审计队伍打造成一支能打硬仗、打胜仗的审计铁军，服务于时代发展和国家建设。