陈艳利：关于新形势下创新行政复议工作机制的思考与探索
行政复议制度在整个行政监督制度中占有重要地位，既是行政机关内部实行层级监督、自我纠错的行政行为，又是保障行政管理相对人被侵犯的合法权益获得有效救济的法律制度。近年来，我市行政复议工作不断发展，特别是2013年开展行政复议委员会试点工作，市、县区两级政府集中行使行政复议职权以来，案件受理数量明显增多，复议纠错率不断提高，行政复议制度的权威性和公信力，以及其便民、高效、不收费的制度优势逐步显现。在此背景下，如何进一步创新案件审理等工作机制，提升行政复议案件质量和办案效率，已经成为妥善解决新形势下受案量激增与人员机构相对薄弱、行政争议更趋多元化与行政复议制度建设相对滞后等诸多矛盾的必然思考。
一、以东营市为例，小结行政复议委员会试点工作取得的成绩
自2012年开始，东营市根据国务院法制办和山东省政府关于开展行政复议委员会试点工作的有关要求，以提高行政复议的权威性、专业性和公信力为目标，努力健全完善“党委领导、政府主导、专业保障、社会参与”的行政复议大格局。2013年7月17日，东营市人民政府行政复议委员会正式成立。自9月1日起，东营市市级行政复议职权全部由市政府行政复议委员会统一集中行使。截至2014年6月中旬，我市市本级共接收行政复议申请162件，其中，受理133件，告知退回或不予受理29件，案件受理数达到2002至2012年案件数量之总和，远远超过同级人民法院受理的行政诉讼案件数量，“大信访、中诉讼、小复议”的格局得以改变。已受理案件主要涉及土地征收与房屋拆迁、道路交通执法、社会治安治理、工伤认定等诸多方面，且新类型案件不断涌现，行政争议的表现形式呈多样化趋势。已审结案件中，维持23件，撤销原具体行政行为17件，责令履行30件，驳回行政复议申请3件，因调解和解终止23件。行政纠错率达73%（含行政机关主动纠正不当违法行为，调解和解案件数量），调解和解率达24%，有效维护了公民、法人和其他社会组织的合法权益，纠正了有关行政机关的违法、不当行政行为，初步实现了行政复议制度在监督行政行为、推进依法行政和化解行政争议、促进社会稳定等方面法律效果和社会效果的统一。
二、新形势下，行政复议工作面临的问题和矛盾
首先，行政复议工作长期存在的人员、机构、编制、办案条件等方面的问题并没有得到有效解决，特别是案件数量与人员机构相对薄弱之间的矛盾更为突出。行政复议职权集中以后，案件受理、审理以及行政复议决定的执行等工作统一集中由同级政府行政复议委员会行使，但实际是由同级政府法制部门内设的行政复议机构来具体行使。行政复议委员会试点工作只集中了复议职权和行政复议受理、审理、决定等相关工作，并没有将原来在部门中分散承担相应行政复议工作职责的人员、编制予以集中，只是在政府法制机构中适当增设了职能科室，并相应增加了1-2名人员编制，机构、人员的强化幅度远远不及井喷式增长的行政复议案件数量。而且，
其次，现行行政复议受理、审理等工作机制在制度建设上相对滞后，较大程度制约了行政复议工作效能的提升。从制度建设上来看，我国行政复议审理存在浓厚的行政化色彩，主要存在两个方面的问题：
一是审理方式较为单一，难以同时兼顾效率与公平。根据行政复议法律、法规的相关规定，行政复议原则上采取书面审查的办法；申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见；对重大、复杂案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要的时侯，可以采取听证的方式审理，但对调查及听证未作程序上的规定。上述规定设置的立法初衷是为了简便、省时、方便申请人，以及复议机关及时审查复议案件，提高行政效率，有利于迅速解决行政争议。但是由于“书面审查”过于注重行政效率，而忽视复议的公开性，降低了透明度，也在一定程度上影响了社会公众对行政复议制度的信任度。而且，从保障和监督行政机关依法行使职权，防止行政机关越权或滥用权力，从而保证公民、法人和其他组织的合法权益不受侵犯的立法目的和立法角度看，行政复议审理方式的立足点首先应放在对行政权力的制约上。另外，根据《行政复议法》的规定，书面审理的原则是主要审查被申请人提供的证据材料，不再重复调查取证。但在具体实践中，该原则不适用较为复杂的行政复议案件。行政复议机关如果对复杂案件只进行书面审查，无法核实证据的真实性和合法性，难以全面了解案情并作出正确决定，将会大大影响行政复议制度的权威性。而且，书面审理减少了复议当事人参与的机会，不利于当事人充分享有知情权和申辩权，这样的复议决定作出后，不仅申请人不满意，认为复议机关“暗箱操作”，就连被申请人有时候也有抵触情绪，相应地削弱了行政复议机关化解矛盾的职能作用，无形之中降低了行政复议制度的公信力。
二是行政复议缺乏合议、质证辩论等制度，相对于行政诉讼的司法化特征，在公正性、权威性方面不具优势。在行政复议决定的过程中，对审查意见基本上采用逐级审批的模式，最后经行政复议机关的负责人审核同意后作出复议决定，用办理行政公文的方式办理行政复议案件，在一定程度上导致了行政相对人对行政复议机关的公正性缺乏信心。实际办案中，过于行政化的程序，使得办案程序难免有不规范的地方，客观上影响了行政复议的质量和效率，也同样影响了行政复议的公正性。在案件审理过程中，缺少质证辩论的程序环节，不利于辩明案件事实以及行政复议各方当事人利益诉求和事实理由的充分表达，公开性和透明度均有欠缺，难以发挥行政复议应有的救济功能。
再次，行政复议委员会运行机制缺少统一、明确、具体的规定。纵览开展行政复议委员会试点工作的省市，均将行政复议委员会定位为政府复议工作的议决机构，在组织形式上大多坚持“政府主导、专业保障、社会参与”的原则，行政复议委员会审议复议案件实行“统一受理、集中审查、分别决定”的运作方式，无论是定位、构成以及运行机制，均具有相当的科学性、合理性。对此，国务院法制办仅有纲领性、原则性的规定，并无统一、具体、明确的制度建设，各省之间，甚至本省各市之间存在较大的差异。比如，在复议委员会人员组成方面，山东省潍坊市的行政复议委员会共设委员51人，其中行政机关委员35人，均是政府各组成部门分管法制工作的领导；社会委员16人，由高校教师、律师和中介机构人员组成；社会委员占全部委员数的31.4%；而北京市的行政复议委员会，现有委员43人，非常任委员（专家学者）30人，占全部委员数的69.8%，每次审理案件的9名审理委员中，非常任委员都要占一半以上；更有哈尔滨的行政复议委员会35名委员，社会委员占比达93%。另外，关于行政复议委员会的案件审理及决议机制，呈现两种模式各领千秋的发展趋势：有的地市行政复议委员会成员仅参与部分案件审理，其意见仅作为行政复议决定的参考，行政复议委员会的作用相对务虚，不能充分发挥其在促进行政复议工作权威性、公正性方面的作用。有的地方实行票决制，参与案件审理的复议委员会委员，不论是专职行政复议工作人员，还是社会委员，1人1票，按少数服从多数原则，通过票决方式确定行政复议案件的审理结果。但这种方式也有其弊端，社会委员的比例很大程度影响着复议机构的独立性，社会委员比例越大，政府对行政复议案件审理的主导性和权威性就越会相对弱化，这与我国行政复议制度主要应当定性为政府内部层级监督的立法宗旨并不匹配。另外，在行政复议职权的集中范围上，有的地方除中直部门外全部予以集中，而有的地方省以下垂管部门以及公安等较大部门不予集中。有的地方实行行政复议受理、审理、决定、执行“四集中”，将行政复议决定的执行权予以一并统一集中，等等。各地在行政复议委员会试点工作的探索上，百花齐放，各不相同，如果不从制度层面予以统一，将会大大影响行政复议体制改革的效果与进程。
另外，行政复议调解制度不够具体完善，制约了调解机制的作用发挥和实际效果。国务院颁布实施的《行政复议法实施条例》第五十条规定了行政复议的调解制度，正式把调解机制引入行政复议，这是引导行政复议机关多元化解决行政争议的一个大胆实践。但我们也看到，该规定还存在诸多不尽完善的地方：一是行政复议调解制度的适用范围较窄，仅局限于自由裁量权、行政赔偿和行政补偿三种情形。二是对行政调解协议的法律效力没有作出明确规定。虽然《条例》五十条第二款规定：“当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关印章。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。”但这里的法律效力，就目前情况看，只能理解为制约申请人和被申请人的一种拘束力，不能理解为法律上的强制执行力。这就使行政复议中的调解协议处于效力待定状态，如果其中一方不履行调解协议，另一方是否可以以此为依据，申请强制执行？抑或申请人重新申请行政复议或者提起行政诉讼？如果再次回到申请复议或者提起诉讼的状态，在一定程度上就造成了行政资源的浪费，降低了行政效率，有悖于调解制度设立的初衷。
最后，强制执行措施的部分缺失，造成行政复议决定难以有效实施。《行政复议法》第三十二条规定：“被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。”第三十三条规定：“申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理：维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行；变更具体行政行为的行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。”同样的行政复议决定，不履行的处理措施不同，申请人不履行可以强制执行，而被申请人不履行却只是责令其限期履行。设想一下，如果被申请人在责令其限期履行后仍不履行，应当如何处理呢？这一制度设置上的缺乏，在一定程度上降低了行政复议制度的公信力。
三、东营市行政复议工作机制改革创新的主要做法
适应新形势、新任务，创新体制，规范运行，充分发挥行政复议制度公平公正和便民高效的双重优势，是行政复议工作机制改革创新的主要目标和方向。为此，我市行政复议工作机制改革创新在探索方向上，主要是适当引入独立性、公平性等司法化理念，使行政复议制度在保持以行政方式解决行政争议的基础上，较好融合司法程序的独立性和公正性，合理兼顾公正与效率。
（一）行政复议委员会相对独立，准确、充分把握政府主导、专业保障、社会参与的原则，充分发挥行政复议委员会的作用。行政复议机构的独立性是大势所趋。但其独立性不是主张其完全独立于行政机关，而是指行政复议机构既要保持相对独立，又要保持高效运转。所以，我市在行政复议委员会的设立和委员构成上，坚持高规格和权威性，由市长任主任，分管副市长任副主任，充分体现政府主导。成员包括政府法制部门负责人和具有监督职能的监察、审计等部门的领导，委员会具体职责由政府法制部门内设的行政复议机构统一行使，确保行政复议工作的专业性。吸纳部分法学专家和律师作为委员，这部分外部独立委员，不占行政编制，不属于公务员，地位相对超脱和独立，较好地体现了社会参与性，对于强化行政复议工作的专业性和独立性也是有力地推进。在运行机制上，坚持政府行政首长负责制和票决制相统一。对于重大、复杂行政复议案件，实行“一人一票”的议决程序，行政复议委员会委员享有平等的表决权，但决议意见仅作参考，所有行政复议案件的最高决定权仍属于政府行政首长，即行政复议委员会主任，不同意见可以保留，但均要书面说明理由或者书面记载。这种运行机制，可以最大限度地避免行政复议决定受领导个人的非法干预的情况，又能体充分体现复议制度的行政性，确保上级政府对下级政府以及本级政府对其政府部门的内部层级监督权。
（二）推行“繁简分离”,使作为行政权运行的行政复议制度兼具行政特长和程序简约的双重优势。主要做法是根据案件的难易程度，适时选择简易程序和一般程序办理，提高办案效率。对于事实清楚、争议不大的复议案件，探索实行简易复议程序解决争议：在申请和受理阶段，进一步完善行政复议快捷、方便、有效的制度和措施，改革受理方式，在书面申请外，积极作好网上复议以及当事人口头申请的登记工作，认真解答行政复议咨询，实行行政复议一次性告知制度和申请登记制度；在审查阶段，由承办人员按照行政复议法的规定，适用简易程序予以审理，在法定期限的基础上，合理压缩告知、审理、决定、文书送达等期限，缩短办案时间，快立、快审、快结。对于案情复杂、矛盾争议较为突出或者社会影响较大的行政复议案件，则适用一般程序予以办理，充分调查取证，进行全面审查，按程序依法公正作出行政复议决定。
（三）吸收司法程序的优点，实现案件审理公开化。以公开审理为原则，不公开为例外，所有行政复议案件，不论简易程序还是一般程序，原则上均予以公开化审理，充分尊重群众的话语权，使群众以一种看得见、听得懂、说得出的方式参与复议，以公开透明的程序保障审理结果的公正，提高行政复议的权威性、公信力和社会影响力。在公开方式上，对于简易程序审理的案件，实行公开听证制度，该听证只限于被申请人提供的作出原具体行政行为的全部证据材料，由被申请人和申请人按证据顺序举证、质证，复议机关不对除被申请人所提供证据以外的事实进行调查；对于适用一般程序审理的案件，参照人民法院审理行政诉讼的程序，按照申请人提出复议请求、被申请人答辩、调查、举证质证、辩论、最后陈述等程序，对案件事实和证据材料进行全面调查。
（四）借鉴司法程序，完善涉及当事人权利义务的程序和制度，最大限度地保护公众的合法权益。一是增加公众的阅览卷宗程序、行政复议申请的补正程序等必要程序。二是保护参与人的复议申请权、平等参与权、申请回避权、陈述申辩权、律师代理权等。三是建立和完善当事人证据质证程序。行政复议委员会应当在法定的期限内作出复议决定，复议委员会逾期不作出复议决定或作出复议决定后，相对人不服的，可依法提起行政诉讼，复议决定不发生最终的法律效力。通过以上程序的司法化改良，促进行政复议程序的公开性和公正性，同时为公众提供更加便民、利民的救济和监督途径。
（五）兼顾法律效果与社会效果的统一，注重发挥调解的作用，妥善化解行政争议，促进社会和谐稳定。《行政复议法实施条例》只对调解制度做了较为笼统的规定，规定行政复议调解必须“自愿、合法”，在确认具体行政行为合法的基础上进行。对此，我市制定出台了《行政复议调解工作制度》对行政复议案件的调解程序、调解人员组成、调解时限等作了较为具体的规定。在具体工作中，严格遵守自愿、合法、公平、公正的原则，对于一些案情简单、争议不大等可以适用调解的行政复议案件，优先适用调解方式解决行政争议，将行政调解与行政复议工作相结合，在有效化解纠纷矛盾的同时，推动行政调解工作常态化、规范化、透明化发展。同时，研究建立与人民法院的联动机制、信访与行政复议的接转机制，着力推动人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”调解工作格局，有效化解社会矛盾。
（六）坚持指导与监督相结合，确保行政复议决定的履行。一是建立健全了包括行政复议问责制度在内的各种监督机制，对拒绝履行、拖延履行、不完全履行行政复议决定的行为，坚决予以纠正。二是积极运用行政复议意见书、建议书的形式，既对具体案件提出整改及善后工作的意见要求，又对行政管理中普遍存在的问题，提出完善制度和改进行政执法的建议，并对意见书和建议书的落实情况进行督查，通过办理个案来规范行政执法，做到“纠正一案、规范一片”。三是将行政复议案件纠错率和行政复议决定履行情况纳入依法行政考核，强化监督力度。
（作者单位：东营市人民政府法制办公室行政复议科）
