发挥行政审判职能作用 助推法治山东建设
14.04.2015 18:04
本文来源: 法院
据了解，2014年全省法院受理一审行政诉讼案件16208件，已连续13年居全国法院首位，审结15213件，受理二审行政案件2931件，审结2799件，案件类型主要集中在劳动和社会保障、土地、计划生育、公安、征收补偿、房屋登记等领域。在审结的一审行政案件中，以实体判决方式结案3301件，其中行政机关实体败诉案件数为1124件，实体败诉率较高的行政行为类型主要是行政不作为(包括不履行法定职责和义务)、行政补偿、行政许可、行政强制等，实体败诉率较高的行政管理领域主要是农业、房屋登记、土地、征收补偿、计划生育等。
省法院通过白皮书，分析了行政案件败诉的主要原因，就全面推进依法行政提出建议：一是牢树法治思维，健全依法决策机制，建立推进法治建设实绩的考核制度、违法行政责任追究制度，加强对行政行为合法性、合理性的监督，以法治方式推进依法行政，提升政府的形象和公信力;二是认真学习贯彻新行政诉讼法，将行政机关负责人出庭应诉情况纳入行政机关的年度考核，提高行政负责人出庭率和出庭实效，建立司法建议反馈制度，发挥司法建议对行政执法漏洞的弥补作用;三是切实发挥行政复议功能作用，加强复议委员会的建设，充实复议工作力量，规范行政复议行为，切实发挥行政复议在化解行政争议中层级纠错功能;四是进一步规范政务公开，依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项，增强执法透明度，保障行政行为相对人和利害关系人的知情权和参与权，努力打造阳光政府;五是做好征收拆迁领域争议预防工作，严格依法实施搬迁，建立专项检查和考核制度，促进征地拆迁领域执法的规范化，对重大违法行政行为及时处理。
发布会上，省法院还发布了青岛九方集团有限公司诉海阳市人民政府国有土地使用权收回案等十件典型行政案例。
案例一 青岛九方集团有限公司诉海阳市人民政府国有土地使用权收回案
上诉人(原审被告)：海阳市人民政府
被上诉人(原审原告)：青岛九方集团有限公司
原审第三人：海阳黄海明珠影视城有限公司
【案情】海阳黄海明珠影视城有限公司(以下简称影视城公司)于2003年6月25日成立，据其公司股东名录记载，该公司的股东有四名，其中包括青岛九方集团有限公司(以下简称九方公司)。2003年12月，九方公司通过“招、拍、挂”的方式与海阳市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，并缴纳了土地出让金。2006年3月23日，海阳市人民政府(以下简称市政府)为九方公司颁发海国用(2006)字第075号、076号《国有土地使用证》。2009年10月21日，市政府与影视城公司签订《协议书》，约定由市政府收回九方公司受让的部分土地。2011年3月27日，市政府作出《收回通知》，内容为:“影视城公司暨九方公司：根据市政府与影视城公司2009年10月21日签订的《协议书》，收回影视城公司股东九方公司受让的399920.33平方米土地中的289920平方米国有建设用地使用权，并按法定程序注销九方公司持有的海国用(2006)字第075号、076号《国有土地使用证》”。九方公司不服，提起行政诉讼。
【裁判】法院经审理认为，九方公司以出让方式合法取得了涉案土地的使用权，市政府为九方公司颁发海国用(2006)第075号及海国用(2006)第076号《国有土地使用证》，双方之间形成了行政上管理与被管理的关系。市政府作为具有土地管理职能的行政机关，其对九方公司作出收回土地使用权通知行为，属单方履行行政职权的行为。被诉行政行为涉及九方公司重大财产权利，市政府未履行告知义务、未举行听证、也未给予九方公司陈述、申辩的权利，故该行为构成程序违法，应予撤销。
【评析】根据程序正当原则，行政机关在对当事人作出不利决定前，应当将不利决定所依据的事实、理由和根据告知当事人，并给予当事人陈述、申辩的机会。在诉讼中，行政机关应提交证据证明其履行了法定程序，并证明其行为符合程序正当的原则。
案例二 于俊英诉乐陵市人民政府、乐陵市房产管理局不履行房屋登记法定职责案
原告：于俊英
被告：乐陵市人民政府、乐陵市房产管理局
第三人：刘士玉、刘士荣、刘士香
【案情】刘阁文与刘秀英原系夫妻关系，二人育有三名子女，即本案第三人。2002年刘秀英病故，刘阁文与第三人对刘阁文与刘秀英共有的房产一处进行了分割，并办理了房屋变更登记。2004年2月18日，刘阁文与于俊英登记结婚，同年8月19日，刘阁文将其名下鲁乐第1613126号房产增加于俊英为共有人。2009年5月1日，刘阁文办理公证遗嘱：将其所有财产包括鲁乐第1613126号登记房产全部由于俊英一人继承，附随于俊英必须照料其至死亡的义务。2012年8月1日，刘阁文病亡。刘阁文死亡后，于俊英多次到乐陵市房产管理局申请将刘阁文与其共有的鲁乐第1613126号房产变更到于俊英一人名下。乐陵市人民政府、乐陵市房产管理局以1991年司法部、建设部《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》为依据，认为于俊英在申请转移登记时未提交遗嘱继承权公证书、办理变更所需材料不全，以及对于刘士玉提出的异议于俊英没有提交所附条件已成就的相关材料为由，未予依法办理房屋转移登记手续。于俊英不服，向法院提起诉讼。
【裁判】法院经审理认为，于俊英向乐陵市房产管理局、乐陵市人民政府申请办理房屋所有权变更登记手续，两机关应依照《房产登记管理办法》的规定依法审查,并在其提交相应合法材料后予以办理;该办法第三十三条规定的申请房屋所有权转移登记应当提交的材料中，并未要求申请人提交继承权公证书或者公证遗嘱所附条件已成就的证明。乐陵市房产管理局、乐陵市人民政府以司法部、建设部于1991年联合下发的《关于房产管理登记中加强公证的联合通知》(该联合通知所依据的公证暂行条例已于2006年3月1日被废止)中的规定为依据，作出不为于俊英办理房屋所有权变更登记的具体行政行为显属不当，第三人提出异议申请亦无充分理由，故判决乐陵市人民政府、乐陵市房产管理局于判决生效后三十日内、在接到于俊英申请办理房屋所有权变更登记的全部合法材料后，为于俊英办理房屋所有权变更登记。
【评析】根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条、第五十三条之规定，人民法院审理行政案件，以法律和法规为依据，参照规章。《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》是由司法部和建设部联合发布的规范性文件，不属于法律、行政法规或者规章的范畴，其规范的内容不得与《物权法》、《继承法》、《房屋登记办法》等上位法律法规规章相抵触，不能在有关法律法规之外设置其他前置条件来限制或剥夺行政相对人的合法权利。
案例三 宁阳齐创电子科技有限公司诉宁阳县工商行政管理局行政处罚案
上诉人(原告)：宁阳齐创电子科技有限公司
被上诉人(被告)：宁阳县工商行政管理局
【案情】宁阳齐创电子科技有限公司(以下简称齐创公司)于2007年1月19日经宁阳县工商行政管理局(以下简称工商局)登记成立并领取企业法人营业执照后开始经营。2008年12月11日，工商局以齐创公司未在规定时间内参加2007年年检为由作出2008年处罚决定，吊销了齐创公司的营业执照。齐创公司不服该处罚决定，于2010年9月29日提起行政诉讼，法院以“被告在未直接送达和邮寄送达的前提下公告送达其程序违法”为由，确认工商局作出的2008年处罚决定无效。2012年12月26日，工商局下发通知要求齐创公司在2013年1月15日前到工商局接受2007年度企业年检，但齐创公司仍未接受2007年度年检。2013年7月5日，工商局向齐创公司送达《行政处罚决定书》。齐创公司对该处罚决定不服，申请行政复议。复议机关维持了被诉行政处罚决定。齐创公司仍不服，提起诉讼。
【裁判】法院经审理认为，齐创公司自2007年登记成立至今未按时参加年检，工商局根据《中华人民共和国公司登记管理条例》、《企业年度检验办法》相关规定，于2008年作出行政处罚决定，该处罚决定系送达程序违法经人民法院判决确认无效，非行政处罚的法律及事实依据存在错误，后工商局完善相关程序重新作出行政处罚，并无不当。齐创公司的诉讼请求应予驳回。
【评析】行政机关的行政处罚决定因送达程序违法而被人民法院判决确认无效后，行政机关基于行政相对人的“同一违法事实和理由”，重新作出相关的行政处罚，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条规定的“基于同一事实和理由重新作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为”的情形，法院不宜因此判决撤销。
案例四 庆云县圣爵士连锁大红鹰网吧诉庆云县公安局互联网管理行政处罚案
上诉人(原审原告)：庆云县圣爵士连锁大红鹰网吧
被上诉人(原审被告)：庆云县公安局
【案情】2014年3月6日10时许，庆云县公安局派出机构红云开发区派出所民警发现张某(1998年4月2日出生)、张某某(1996年8月3日出生)未经如实核对登记有效身份证件，在庆云县圣爵士连锁大红鹰网吧(以下简称大红鹰网吧)上网。2014年3月7日，庆云县公安局向大红鹰网吧送达了庆行罚决字【2014】00026号行政处罚决定书，对其处以警告并罚款9000元的处罚。大红鹰网吧不服，提起行政诉讼。
【裁判】法院经审理认为，根据国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》第四条的明确授权规定，公安机关具有对互联网上网服务营业场所经营单位的信息网络安全进行行政检查监督和处罚的行政管理职责。因此，庆云县公安局对辖区内的经营性网吧具有进行行政检查监督管理的行政执法主体资格。同时《互联网上网服务营业场所管理条例》第二十三条规定，互联网上网服务营业场所经营单位应当对上网消费者的身份证等有效证件进行核对、登记，并记录有关上网信息。登记内容和记录备份保存时间不得少于60日，并在文化部门、公安机关依法查询时予以提供。作为安全防护技术措施的组成部分，上网消费者的入场实名登记内容属于公安机关的行政检查范畴。大红鹰网吧未按照条例规定核对、登记上网消费者的身份证等有效证件的行为，违反了《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十一条的相关规定。庆云县公安局依据《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十一条的规定对大红鹰网吧的违法行为作出的庆行罚决字【2014】00026号行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律正确。
【评析】当前，县级以上公安、工商、电信及文化行政部门均具有对互联网上网服务营业场所进行管理的行政职权。在按照文义解释难以明确执法部门是否具备相应职权时，应当按照立法目的并结合法规体系对法规进行解释适用，明确监管责任主体，防止出现监管真空的状态。
案例五 陈启震诉沂源县国土资源局政府信息公开案
原告：陈启震
被告：沂源县国土资源局
【案情】原告以特快专递的形式向被告邮寄了政府信息公开申请表，申请内容为“公开青兰高速沂源段土地征收所涉及沂源县石桥镇石楼村总面积、地上附着物明细及补偿款数额”，被告于2014年1月4日收到了该申请。2014年1月9日，原告第二次以特快专递的形式给被告邮寄了政府信息公开申请表，申请内容与第一次一致。2014年2月11日，被告向原告作出了“你的信息公开申请无法律依据”的不予公开的书面答复。原告不服，提起行政诉讼，请求被告公开青兰高速沂源段集体土地征收所涉及石楼村总面积、总补偿款和土地安置费数额、集体地上附属物明细、补偿数额及青兰高速沂源段集体土地征收所涉及原告个人的地上附属物明细和数额。
【裁判】法院经审理认为，关于“石楼村总面积、总补偿款和土地安置费数额、集体地上附属物明细及补偿数额”的政府信息，属于被告依法应当主动公开的政府信息。关于“原告个人地上附属物明细和补偿数额”的政府信息实质上不存在。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条第(三)项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款、第十二条第(一)项之规定，判决如下：一、被告沂源县国土资源局于本判决生效后十日内向原告陈启震公开“青兰高速沂源段集体土地征收所涉及石楼村总面积、总补偿款和土地安置费数额、集体地上附属物明细及补偿数额”政府信息。二、驳回原告陈启震请求公开“青兰高速沂源段集体土地征收所涉及原告个人的地上附属物明细和数额”政府信息的诉讼请求。
【评析】行政机关依法应当主动公开的政府信息，原告无需提供自身生产、生活、科研等特殊需要的证据;行政机关拒绝提供应当主动公开的政府信息，不应仅判决撤销不予公开决定，而应直接判决一定期限内公开;未向行政机关申请公开的政府信息，不宜直接向法院起诉;请求公开不存在的政府信息，应判决驳回原告的诉讼请求。
案例六 范丽诉宁阳县民政局撤销离婚登记案
原告：范丽
被告：宁阳县民政局
第三人：苏彬
【案情】2006年4月17日，原告与第三人在宁阳县民政局婚姻登记处登记结婚，2011年3月8日，双方协议离婚，12月9日，双方又到该登记处办理了复婚登记。2012年12月6日，第三人持原告的身份证、常住人口登记卡，到该登记处以结婚证遗失为由，找人冒用原告之名补办了结婚证，该证上粘有第三人与冒用之人合影照片。次日，第三人又与冒用之人共同到该登记处申请离婚，并提交了原告与第三人的身份证、常住人口登记卡及补发的结婚证、离婚协议书等申请材料。随后，登记处为双方办理了离婚登记并核发了离婚证，同时在其补领的结婚证上加盖了“双方离婚证件失效”的登记处专用章。后原告将被告诉至法院，要求撤销被告于2012年12月7日作出的准予第三人与原告离婚登记行为。
【裁判】法院经审理认为，被告对到场的冒用之人和原告的身份信息疏于对比审查，以致未发现办理离婚登记的到场当事人与原告的身份证并非一人，导致冒用之人在离婚相关法律文书中冒名代签。被告作出的离婚登记行为因欠缺法定要件而违法，其离婚登记行为应视为主要证据不足，违反法定程序，判决撤销被告于2012年12月7日作出的准予第三人与原告范丽离婚的婚姻登记行为。
【评析】婚姻自由包括结婚自由和离婚自由，婚姻法明确规定了结婚、离婚的条件和程序。婚姻双方对婚姻自由权利的行使，将导致相关当事人人身、财产权利义务的变化，既不允许任何人侵犯，也不允许当事人滥用。本案中，婚姻关系中的男方采取欺骗手段，登记机关疏于审查，准予登记离婚，明显侵犯了女方婚姻自由的权利，法院判决撤销了离婚登记。
案例七 潍坊市海化百货有限公司诉潍坊市人力资源和社会保障局、李保东、聂淑荣劳动保障行政处理案
上诉人(原审原告)：潍坊市海化百货有限公司
被上诉人(原审被告)：潍坊市人力资源和社会保障局
被上诉人(原审第三人)：李保东、聂淑荣
【案情】2008年4月至2011年2月，李保东、聂淑荣与潍坊市海化百货有限公司(以下简称海化公司)存在劳动关系，但该公司未给两人缴纳养老保险费、医疗保险费、失业保险费。就上述保险费等问题，二人于2011年11月4日申请仲裁，2012年11月19日，法院作出民事终审判决。2013年9月25日，李保东、聂淑荣向劳动保障监察部门投诉，要求海化公司为其补缴2008年4月至2011年2月的养老保险费、医疗保险费。潍坊市人力资源和社会保障局(以下简称潍坊市人社局)作出潍人社监理字(2014)第1号劳动保障监察行政处理决定书，海化公司认为潍坊市人社局受理投诉并立案查处行为超过了法定时效，故提起行政诉讼。
【裁判】法院审理认为，海化公司在与李保东、聂淑荣劳动关系存续期间不按时足额缴纳社会保险费的违法行为及造成的不法后果，一直处于不间断的持续或继续状态，《劳动保障监察条例》第二十条规定的“行为终了之日”应理解为劳动关系解除或终止之日，即2011年2月。本案李保东、聂淑荣与海化公司发生劳动争议之后，针对拖欠工资、经济补偿金、加班费及养老、医疗、失业保险费等问题经过了仲裁、一审、二审诉讼程序，其二人自2011年11月4日申请仲裁至2012年11月19日民事终审判决的时间不应计算在“两年期限”内。扣除仲裁、诉讼的时间，李保东、聂淑荣自2011年2月劳动关系终止之日至2013年9月25日投诉没有超过《劳动保障监察条例》第二十条规定的“两年期限”，潍坊市人社局受理该案投诉并无不当。
【评析】依据《劳动保障监察条例》第二十条规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的查处期限为两年，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算;违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或继续状态的，自行为终了之日起计算。用人单位欠缴劳动者社会保险费的行为属于处于连续或继续状态的违法行为，此类违法行为的终了之日应当为劳动者与用人单位劳动关系解除或终止之日。劳动者因用人单位欠缴社会保险费仲裁、诉讼的期间不应计算在上述两年查处期限之内。
案例八 苏秀兰、杜光峰诉聊城市人力资源和社会保障局
工伤行政确认案
上诉人(原审被告)：聊城市人力资源和社会保障局
被上诉人(原审原告)：苏秀兰、杜光峰
原审第三人：山东凤祥实业有限公司
【案情】2013年1月4日，杜芝臣(苏秀兰之夫、杜光峰之父)骑电动自行车下班回家途中摔倒受伤死亡。对于该单方交通事故，交通警察部门未出具交通事故责任认定书。2013年1月16日、1月20日，杜光峰及山东凤祥实业有限公司分别以杜芝臣下班途中发生单方交通事故死亡为由申请工伤认定。2013年2月5日，聊城市人力资源和社会保障局(以下简称聊城市人社局)作出聊人社工伤阳(2013)50011号《不予认定工伤决定书》，苏秀兰、杜光峰不服，向聊城市人民政府申请复议，在聊城市人民政府复议维持该决定书后，苏秀兰、杜光峰提起行政诉讼，要求撤销被告市人社局作出的聊人社工伤阳(2013)50011号《不予认定工伤决定书》。
【裁判】法院经审理认为，本案争议的焦点在于，在工伤认定程序中，对于单方交通事故，在没有交警部门出具交通事故责任认定书及有权机关出具法律文书的情况下，能否认定杜芝臣为工伤。《工伤保险条例》第十四条第(六)项规定，在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。本案中，杜芝臣下班途中骑电动自行车摔倒受伤死亡，苏秀兰、杜光峰向聊城市人社局提出工伤认定申请，在工伤认定程序中，在没有交警部门出具交通事故责任认定书及有权机关出具相关法律文书，且山东凤祥实业有限公司认可杜芝臣发生交通事故受伤死亡为工伤的情况下，聊城市人社局没有证据证明杜芝臣负交通事故的主要责任。据此，聊城市人社局作出的《不予认定工伤决定书》属认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。
【评析】交通事故处理中，由于单方事故不涉及第三方，交警部门往往不出具事故责任认定书。在不出具事故责任认定书的情况下，人社部门不能据此推定职工负主要责任而不予认定工伤。人社部门应在调查核实的基础上，将所掌握的事实与法律法规进行对照，充分运用自由裁量权，判断事故过程中当事人的责任，根据当事人的责任作出具体认定。
案例九 莱州鲁俊粉末冶金有限公司诉烟台市人力资源和社会保障局、周帅工伤行政确认案
上诉人(原审原告)：莱州鲁俊粉末冶金有限公司
被上诉人(原审被告)：烟台市人力资源和社会保障局
被上诉人(原审第三人)：周帅
【案情】2012年8月6日16时许，周帅在莱州鲁俊粉末冶金有限公司(以下简称鲁俊公司)工作时受伤。2012年12月5日，经周帅签字、鲁俊公司盖章，双方形成收条一份。该收条载明“今收到莱州鲁俊粉末冶金有限公司因我在一车间压制工作期间不慎将左手食指受伤期间的补助和误工工资及其他所有补贴合计26000元，公司一次性交付，本人放弃工伤鉴定，并从此永不追究。”2013年6月8日，周帅向烟台市人力资源和社会保障局提出工伤认定申请，2014年1月16日，烟台市人力资源和社会保障局作出工伤认定决定书，认定周帅为因工受伤。
【裁判】法院经审理认为，本案争议的焦点为周帅与鲁俊公司达成补偿协议并承诺放弃工伤鉴定后能否申请认定工伤。周帅与鲁俊公司达成补偿协议系民事法律行为，而工伤系社会保险行政部门依法认定，两者不能相互代替，鲁俊粉末公司亦不能以协议约定排除其所应当承担的法定强制性义务，故周帅提出工伤认定申请，烟台市人社局作出工伤认定，并未违反法律规定。但在确定工伤赔偿金数额时，可扣除已协议支付的补偿金。
【评析】职工与企业达成工伤补偿协议并承诺放弃工伤鉴定系民事法律行为，而工伤系社会保险行政部门依法认定，两者不能相互代替，企业不能以协议约定排除其所应当承担的法定强制性义务，工伤职工仍然有权申请认定工伤。实践中，工伤职工往往处于弱势地位，其通过民事协议获得的补偿多少于应当享受的工伤赔偿，以所谓协议放弃工伤待遇可能损害工伤职工的合法权益。
案例十 付玉真、翟士鹏、翟伟诉东阿县工伤保险事业处工伤保险待遇行政给付案
上诉人(原审被告)：东阿县工伤保险事业处
被上诉人(原审原告)：付玉真、翟士鹏、翟伟
【案情】2012年9月28日，胡长兵驾驶农用车与翟吉全驾驶的电动自行车相撞，翟吉全受伤，后医治无效死亡。翟吉全花费医疗费共计152597.57元，胡长兵已经支付27400元，对剩余医疗费125197.57元，翟吉全的近亲属并未向胡长兵主张民事赔偿。2012年12月3日，聊城市人力资源和社会保障局出具认定工伤决定，认定翟吉全为因工死亡。付玉真等要求东阿县工伤保险事业处支付剩余医疗费未果，故诉至法院。
【裁判】法院经审理认为，职工因工伤花费的医疗费可以要求第三人支付也可以申请工伤保险基金先行支付，但不得重复享受。本案中，聊城市人力资源和社会保障局确定翟吉全为因工死亡。基于胡长兵并未全部支付医疗费是客观事实，付玉珍等向东阿县工伤保险事业处申请先行支付医疗费不足部分的请求，符合法律规定。东阿县工伤保险事业处应依法从工伤保险基金中先行支付翟吉全因工死亡住院期间的医疗费125197.57元;其支付后，有权向胡长兵追偿。
【评析】依据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第八条的规定，职工因第三人的原因受到伤害，社会保险行政部门已经作出工伤认定，职工或者其近亲属未对第三人提起民事诉讼或者尚未获得民事赔偿，起诉要求社会保险经办机构支付工伤保险待遇的，人民法院应予以支持。 责任编辑：宣传处
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14.04.2015 18:04
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