行政审批制度改革浅析

一

2012年5月,广东湛江钢铁基地项目核准后,湛江市长在国家发改委门前高高举起奔波4年的批文,并亲吻。这种“范进中举”式的举动,在我国并不少见。舆论诟病的是行政审批的繁琐低效及其滋生的权力寻租。据统计，现有150多部法律法规和规章对行政审批作出了规定，涉及国防、外交、公安、经济、城市管理等20多个领域、50多个行业。

行政审批是行政机关依法对社会、经济事务实行事前管理的一种手段，多年来对于保障、促进经济和社会发展发挥了重要作用，成为一种国家管理行政事务不可缺少的重要制度。但在社会主义市场经济不断发展，改革逐步深化，社会全面进步，以及我国在更大范围和更深程度上参与经济全球化进程的背景下，现行行政审批制度的弊端日渐突出：审批事项过多过滥，政府管了许多不该管、管不了、管不好的事，妨碍了市场机制作用的有效发挥；审批程序繁琐，环节过多、时限长、效率低，不能为群众提供优质高效的服务；管理方式陈旧单一，重审批轻监管、重权力轻责任、重利益轻服务，甚至以审批代替管理；权责脱节，审批权力与责任脱离、与权力主体利益挂钩的现象比较严重；审批行为不规范，自由裁量权大，办事透明度低，缺乏有效的监督制约机制等等。这些问题损害了政府的形象和人民群众的利益，妨碍了经济社会的全面发展。

二

自1998年深圳市拉开行政审批制度改革的序幕后，行政审批制度经历四个改革时期，尤其是在  2001  年国务院行政审批制度改革领导小组成立以后，全国性的行政审批制度改革进入高潮阶段，从2002年到2012年,国务院分六批次取消和下放行政审批事项共计2332项,以《中华人民共和国行政许可法》的颁布为标志，改革取得阶段性的成果，取得不少的成就，积累许多经验。但是，行政审批制度改革仍然存在着一定的不足和缺陷，没有达到预期的目标，社会对这一改革评价不高，不适应改变了的经济环境，甚至在某些方面还阻碍着经济的发展，因此，现在行政审批制度改革仍然在进行中。行政审批制度改革存在的不足和缺陷，概括有以下几点： 

一、审批事项过多过滥，政府管了许多不该管、管不了、管不好的事，妨碍了市场机制作用的有效发挥。出租车市场最近极不平静，有调价风，也有罢运潮，更有“专黑之争”。浮于表面的原因很多，但  “特许经营”  ——由政府来设置出租车的数量门槛，才是矛盾的最终落脚点。再聪明的政府管理者，也无法对一座城市的出租车市场需求，做出准确的动态判断。关键是，这根本不需要政府来判断，而应  “让市场在资源配置中起决定性作用”。

二、审批程序繁琐，时限长、效率低，不能为群众提供优质高效服务。2013年，广州市政协委员曹志伟在“两会”期间以一个投资项目为例，展示了一份审批流程“万里长征图”。通过这份流程图，我们清楚的看到：一个投资项目从立项到审批，要经历20个委、办、局，53个处、室、中心、站，100个审批环节，盖108个章，全程需要799个审批工作日。审批程序繁琐、效率低下可见一斑。

三、管理方式陈旧单一，重审批轻监管，削弱了政府的经济调控能力。审批只是对市场主体进入市场前所进行的事先把关，对于该主体在市场中能否正常活动，单纯的审批则不能掌控。由于疏于监管,许多经过审批的主体进入市场后，很快就失去了活力，有的被淘汰出局，更有一些人大搞诈骗活动，违法违规，严重扰乱了经济管理秩序。

四、审批行为不规范，自由裁量权大，办事透明度低，滋生了权力寻租腐败。一些公务人员利用审批权谋取私利，搞权钱交易，引发了许多腐败问题，以国家能源局为代表的系列腐败案件教训非常深刻。据深圳市有关部门的一项统计，深圳建市以来，因腐败而被绳之以法的党员干部，90%以上都涉及行政审批。

这些问题说明，必须改革行政审批制度，打通审批过程中的阻碍。

三

行政审批制度改革涉及部门职能定位和权力格局的调整，涉及管理理念和管理方式的更新与变革，这项工作政策性强、专业性强、涉及面宽，情况复杂，难度很大；而且由于社会主义市场经济体制还不完善，行业组织和中介机构发育还不成熟、运作还不规范，行政审批制度改革不可能一蹴而就，所面临的的任务还很艰巨复杂，还有许多工作要做；同时，改革还存在一些问题，需要在实践中继续探索和研究解决，这项改革还要向纵深推进。

一、搞好行政审批制度改革，必须加强组织领导，解决谁牵头问题。行政审批制度改革是政府的一场自我革命，涉及部门职能定位和权力格局的调整，涉及管理理念和管理方式的更新与变革。2013年6月,国务院调整行政审批改革工作思路，明确中央编办为牵头单位，将行政审批制度改革与政府机构改革、简政放权高度契合在一起，既能解决私设审批、权力寻租问题，也能解决职责交叉、权力打架问题，有利于自上而下逐级进行调整和对接，从而彻底走出“清理-膨胀-再清理-再膨胀”的怪圈。

二、搞好行政审批制度改革，必须全面清理行政审批事项，解决审批多问题。据省政府公布的行政权力清单，省级行政审批494项。审批事项仍然很多。必须大幅度减少行政审批事项，用政府权力的“减法”换取市场活力。把政府不该管也管不好的事务坚决交给市场和社会，抓紧制定“负面清单”,让市场“法无禁止即可为”,让政府“法无授权不可为”。

三、搞好行政审批制度改革，必须创新审批程序，解决审批难问题。审批难主要是前置手续多、过程繁琐和不透明。

首先，要全面清理前置手续，减轻企业负担。凡属于企业经营自主权的、法律法规没有明确的、能够通过后续监管解决的事项，一律不再作为前置审批。不得设置强制性中介服务，不得指定中介机构。其次，要优化审批程序，实行并联审批。由政府牵头，成立并联审批中心，对涉及两个以上职能部门的审批事项，由并联审批中心送相关部门同步审批，按规定时限和要求办结，即“一门受理、抄告相关、同步审批、限时反馈”。第三，要坚持公开透明，推行网上办理。将办理的条件、过程、结果，工作规则，办事指南在网上公布，企业可以判断是否符合条件，网上查看办理流程，实时了解审批进程。

四

行政审批制度改革是经济、行政和社会管理体制改革的重要内容，既是一项紧迫的任务，又是一项长期的工作，解决好“谁牵头、审批多和审批难”三个问题，就牵住了改革的牛鼻子。（行政审批处）