省政府法制办关于2009年规范性文件备案审查工作情况的通报及2010年工作指导意见
各市人民政府法制办（局），有关县（市、区）法制办（局），省政府各部门、各直属机构：
规章和规范性文件备案审查工作，是维护社会主义法制统一和国家政令畅通的重要手段，是政府法制建设的重要组成部分，也是全面推进依法行政、加快建设法治政府的迫切要求。一年来，在省委、省政府的正确领导下，在国务院法制办公室的大力指导下，全省各级政府法制机构和政府各部门按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》、《法规规章备案条例》和山东省《规章和规范性文件备案规定》、《关于加强规范性文件备案审查示范单位工作的指导意见》的要求，积极努力，开拓创新，规范性文件备案审查工作取得了很大的成绩。现将有关情况通报如下：
一、基本情况
据统计，2009年全省各级政府和政府部门共制发规范性文件3164件,经审查，发现存在违法等问题的69件，占2.18%；其中，省政府共收到17个市人民政府和15个省政府部门报备的规章和规范性文件363件，经审查，发现存在违法或不当等问题的10件，占2.75 %，已由制定机关自行纠正，纠正率为100%。省政府共收到群众对规范性文件提出的审查建议7件，已答复7件，回复率为100%。
二、主要特点
（一）进一步提高了对备案审查工作的认识。一年来，全省各级法制机构通过加大宣传、培训力度，进一步提高了各级政府及其部门对规范性文件备案审查工作重要性的认识，有力地推动了规范性文件备案审查工作。济南、滨州等市市委、市政府领导高度重视规范性文件备案审查工作，对这项工作做了专题部署和要求。青岛、威海等市把规范性文件备案审查工作列入依法行政和行政执法责任制考核指标。泰安、荷泽、滨州、莱芜等市法制办专门组织了全市规范性文件备案审查工作培训班，对各区、县法制办和市政府各部门、乡镇政府从事备案审查工作的人员进行了培训，学习了相关法律、法规和规章以及相关规定。省食品药品监督管理局作为省政府法制办确定的示范单位，举办了两期全系统法制工作培训班，把规范性文件备案审查制度作为培训重要内容，提高了备案审查工作的质量，走在了省直部门的前列。与此同时，济宁市、莱芜市还通过简报、网络、广播、报刊、街头宣传等多种形式，广泛深入宣传《山东省规章和规范性文件备案规定》，使广大人民群众了解规范性文件备案审查制度，引导群众通过运用这项制度解决自己的合法诉求。
（二）进一步加强了备案审查机构和队伍建设。各地、各部门在人员编制十分紧缺的情况下，加强宣传，努力争取领导及有关部门支持，规范性文件备案审查工作机构和队伍建设得到进一步加强。继济南、滨州、德州、泰安、济宁5市设立了备案处（科）后，青岛、烟台、潍坊3市在2009年也先后设立了备案处（科）。烟台市牟平区成立了牟平区规范性文件备案审查委员会，由区政府秘书长、法制办人员、政府法律顾问、有关专家学者等人员组成，具体指导备案审查工作的开展；各镇、各执法部门也都按照要求成立了法制科，安排专人负责备案工作。
（三）进一步完善、创新了备案审查工作制度和机制。目前，全省17个市和所有示范点都已建立健全了规范性文件备案审查、过错责任追究、通报等制度。滨州市相继出台了《滨州市人民政府规范性文件制定程序规定》和《滨州市规范性文件备案办法》，对规范性文件的有效期制度、定期清理制度、征求意见制度、监督检查制度、备案审查工作责任制等作了具体规定；牟平区政府法制办出台了牟平区规范性文件备案办法、规范性文件有效期制度、规范性文件清理规定、规范性文件审查建议办法、规范性文件备案审查工作责任追究办法等，进一步完善了备案报送、登记、审查、审议、批复、档案管理、评估和定期清理等制度，实行了规范性文件部门法制科室审查确认、专家协审、缩短备案审查时间等新的工作机制。其制度建设工作走在了全省的前列，作为国务院法制办在我省确定的示范单位，起到了示范作用。另外，泰安市法制办出台了《泰安市政府规范性文件咨询员制度实施办法》、《泰安市政府规范性文件听证办法》、《泰安市政府规范性文件评估办法》；省公安厅出台了《山东省公安机关规范性文件备案规定》、《厅机关规范性文件备案审查工作规程》、《关于加强规范性文件备案工作的通知》；省人力资源和社会保障厅建立了规范性文件会办、通报和责任追究制度。这些制度的确立，对提高备案审查工作水平，起到了根本性的保障作用。
（四）进一步提高了规章和规范性文件备案审查工作的质量。一年来，全省各级政府法制机构加大备案审查工作的力度，努力探索做好备案审查工作的新路子、新办法，大大提高了备案审查工作的质量。首先严把形式审查关。规章和规范性文件的报备率、报备及时率、规范率都有了很大提高。济南市、荷泽市、省食品药品监督局、省统计局、省物价局、省农机办的规章、规范性文件报备及时率、规范率都达到了100%；滨州市、聊城市、省公安厅的规范性文件报备及时率、规范率都达到了90%以上，上述单位的备案工作走在了全省的前列。其次严把规章和规范性文件质量审查关。对规范性文件的合法性、适当性和是否符合法定程序、文件之间是否“打架”等事项进行严格审查，基本做到了有备必审，有错必纠，有效地保障了规范性文件的质量。泰安市法制办在备案审查中还坚持与市场经济规律相一致原则，重点审查规范性文件中是否有超越法定权限设定行政处罚、许可、强制、收费等条款，是否增设管理环节和管理相对人义务的事项，是否有行业垄断、不正当竞争的条款，及时坚决地纠正存在的问题。青岛、德州等市把审查监督的渠道向前延伸，从规范性文件的制定程序上加大监督指导力度，从源头上提高了规范性文件内容和形式的合法规范性；省人力资源和社会保障厅等部门的法规处在规范性文件公布之前的运转程序就进行了审查，在省直部门中起到了示范作用。第三是严把规范性文件评估、清理关。定期对规范性文件进行评估、清理，是确保规范性文件合法有效的基础性工作，不少示范单位将这项工作纳入了备案审查日常工作机制。青岛市建立了规范性文件定期清理制度的经验做法，受到国务院法制办的肯定，去年11月4日，人民日报对此作了专题报道。省人力资源和社会保障厅等部门，认真对待人民群众提出的规范性文件审查建议，及时做出处理，维护了当事人的合法权益，促进了社会的和谐与稳定。
（五）进一步加大了备案审查工作的指导监督力度。加强对全省备案审查工作的指导和监督，是推进备案审查工作不断深化的重要手段。济宁市法制办按照积极协调、适时督导、全力服务的原则，通过会议研讨、现场观摩、集中培训、简报宣传、网上报道等多种方式积极监督指导各示范单位，金乡县还在乡镇和县直部门中建立了规范性文件备案审查工作示范单位。省政府法制办在2009年进一步加大了规范性文件备案审查工作的监督指导力度。2009年6月，省政府法制办下发了《关于对规范性文件备案审查示范单位进行检查的通知》，部署对39个示范单位进行全面检查。10月底各示范单位自查结束后，省政府法制办由5位办领导亲自带队，进行了现场检查。检查组在听取当地政府分管领导书面汇报后，现场查看了办公场所和相关规章制度、报备文件等资料，在肯定成绩的同时，指出了存在的问题和今后工作的方向。通过对全部检查结果的审查评议，省政府法制办决定对青岛、滨州等4个国务院法制办在我省确定的示范单位，根据授权授予“国务院法制办公室规范性文件备案审查工作示范单位”的匾牌；决定对公安厅、章丘市等35个单位授予“山东省人民政府法制办公室规范性文件备案审查工作示范单位”的匾牌。这次检查指导，极大地提高了各级政府领导对备案审查工作的认识，调动了大家的工作热情和积极性，对推动全省规范性文件备案审查工作再上新台阶具有重要意义。
三、存在的问题
（一）个别单位对备案审查工作认识不够，全省备案审查工作整体发展不平衡。有些单位特别是部分省直部门对备案工作的重要性、必要性认识不充分，重视不够，导致这些单位不能认真履行法定的备案审查监督职责，个别单位直到现在还没有启动备案审查工作。
（二）距离“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求还有一定差距。个别单位“有件不备”的问题比较严重，漏报、不按法定时间报备、不按规范格式报备（缺少备案报告或者起草说明、复印件代替正式文本等）和年终集中报备的现象依然存在。个别市的规章、规范性文件报备及时率在10%以下，违反了《山东省规章和规范性文件备案规定》的相关规定。
（三）备案审查机构和队伍建设有待进一步加强。个别地方政府和部门的备案审查机构和队伍力量比较薄弱，对规范性文件的备案多限于形式审查，实质性审查没有开展，难以适应日益繁重的备案审查工作任务。
（四）个别地方政府和部门的规范性文件质量有待进一步提高。如文件制定程序随意、制定技术不高，少数文件内容存在违法或不当等问题。
（五）发挥外部监督的作用还不够。在宣传群众、保障群众对抽象行政行为实施监督的权利方面，措施还不够到位。
四、2010年工作指导思想及要点
2010年，我省备案审查工作总的指导思想是：认真学习贯彻党的十七大精神及十七届三中、四中全会精神，深入学习实践科学发展观，紧紧围绕省委、省政府工作大局，进一步做好我省规范性文件备案审查工作，促进备案审查工作水平更上一个新台阶，更好地适应我省经济社会科学健康发展的要求。
规范性文件备案审查工作专业性强，涉及面广，任务繁重，需要全省各级、各部门继续加大力量推动提高。2010年，我省备案审查工作要重点做好以下几个方面：
（一）把机构队伍建设作为重点。各地要切实抓住政府机构改革的机遇，认真学习济南、滨州、德州、泰安、济宁、青岛、烟台、潍坊等市的经验，积极工作，争取支持，使市一级法制办（局）的备案审查机构尽快建立健全起来。要把机构和队伍建设纳入到依法行政考核目标体系中，加大对该项工作的监督力度。
（二）加强有关法规学习宣传的力度。要通过广播、电视、报刊、网络等多种形式，进一步加强对国务院《法规规章备案条例》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》以及《山东省规章和规范性文件备案规定》、《关于加强规范性文件备案审查示范单位工作的指导意见》等相关法规、规章和文件的学习宣传力度，切实提高领导的认识和重视程度，不断增强备案审查工作人员做好工作的责任感、使命感，提高备案审查工作的质量；要使广大人民群众充分了解备案审查制度，懂得运用这一合法手段维护自己的合法权益。
（三）加大审查力度，及时纠正发现的问题。审查是规范性文件备案制度的核心，从近年来的规范性文件审查情况看，目前超越职权，违法设定行政许可、行政处罚等现象仍然存在，还有一些地方和部门对涉及到收费、处罚、部门利益等问题的规范性文件不报不备，这些都说明当前我们备案审查工作的任务还很艰巨。各地各部门要进一步加大审查力度，要建立规范性文件报备审查追究制度，并逐步将其纳入依法行政目标考核体系。
（四）加强理论研究，用理论推动备案审查工作持续健康发展。各地、各部门要深刻认识理论研究对推进事业发展的重大意义，结合本地区、本部门备案审查工作实际，努力学习，积极探索，精心调研，提升理论研究水平，推动备案审查工作的健康持续发展。省政府法制办今年将以组织部分工作做得好、有一定理论研究基础的示范单位外出学习考察的方式，强化理论研究。同时，将抓紧做好《山东省规范性文件制定办法》的调研工作，充分掌握我省各级政府规范性文件制定工作的实际情况和存在的主要问题，学习先进省市规范性文件制定工作的先进经验和做法，探索备案审查工作的新路子、新办法，深化理论研究。
（五）加强对全省备案审查工作的指导监督力度。各市政府法制机构要采取多种灵活有效的方式，进一步加强对县（市、区）政府和市政府部门规范性文件备案审查工作的指导监督。省政府法制办将根据2009年规范性文件备案审查示范单位大检查的情况，有重点地对示范单位进行督促指导，实行动态管理；年底将召开全省规范性文件备案审查示范单位协作会，总结交流备案审查工作的好经验、好做法，推动全省规范性文件备案审查工作的整体水平上一个新台阶。
（六）加强业务培训。各地要以提高审查质量为重点，采取走出去或请进来的方式方法，加强备案工作业务培训。省政府法制办将于今年4月中旬举办全省规范性文件备案审查工作人员培训班，将全省从事规范性文件备案审查工作的人员进行一次培训，进一步提高其法律知识、业务能力，促进全省规范性文件备案审查工作再上一个新的台阶。
二○一○年三月二十二日
