从信息化角度谈实现公共资金审计全覆盖
省厅信息中心 陈东
国务院总理李克强主持召开的国务院常务会议中指出，公共资金、国有资产、国有资源是全体人民共有的财富。管好用好这些资金、资产和资源，尤其是关乎民生的低保、社保、医保资金和保障房等资源，既是人民赋予政府的重大责任，也是建设廉洁政府的基本要求。国务院各部门要主动作为，自查自纠，并有针对性地制定和完善制度，防止资金沉淀和滋生腐败并要求审计部门依法加大力度，实现审计全覆盖。本文就如何贯彻总理要求，结合我省实际，以信息化角度提出实现公共资金审计全覆盖的建议。
一、实现审计全覆盖的重要意义
实现审计全覆盖是全面履行政府审计职能的客观需要。在一定时间内，对关乎国计民生的公共资金、国有资产和国有资源进行全面的审计监督，是政府、人民对审计提出的更高要求；是审计作为国家治理有效工具为国家治理提供客观、可靠信息，为政府加强管理、深化改革做好参谋助手的客观需要；是审计在国家、经济社会安全中更好的发挥预警功能，维护国家人民利益的客观需要。
二、实现审计全覆盖面临的困难和存在的问题
一是审计资源有限。要实现审计全覆盖，充足的审计力量是必要保证。近些年来，随着社会经济迅速发展，政府和人民认识的提高，国家、社会对国家审计需求越来越多，在审计质量上也提出更高要求，各级审计机关人员不足的矛盾日益突出，以现有人员满足目前的审计任务已捉襟见肘，因此要实现审计全覆盖，审计资源不足仍然是非常重要的问题。
二是审计人员能力有待提高。要实现审计全覆盖，在审计力量不足的情况下，提高审计人员的能力和水平也是一条重要的途径。通过信息技术来实现审计全覆盖，审计人员的计算机水平不足是很大障碍，而审计系统计算机部门又面临人员紧缺、业务知识不足的问题。审计机关人员水平在很大程度上决定了信息技术推广应用的程度和在审计工作中发挥的作用，也影响到了审计的效率和质量。
三是大项目组织协调难。要实现审计全覆盖，就必须改变现有的项目组织模式，对审计资源进行整合、统一配置，采用大项目的管理方式是必然选择。而通过近几年大项目实施的经验来看，大项目组织协调能否做好对项目实施的效率和质量都有很大的影响。而在信息化条件下如何做好大项目的组织协调也是一个很值得研究的问题。
三、实现审计全覆盖在信息化方面的建议
国家审计本来就面临审计任务重、审计资源严重不足的局面，在这种情况下，要实现公共资金审计全覆盖目标就显的尤为困难，甚至会面临较高的审计风险。要解决审计任务和审计资源之间的矛盾，就只能提高审计效率，在现阶段，采用先进信息技术手段是提高审计效率必然选择；要降低审计风险，就只能提高审计质量，而审计质量和审计效率之间也存在一定的矛盾，审计信息化也是在保证审计质量基础上提高审计效率的重要手段。
实现审计全覆盖在理论上是可行的，但在实际中我们还要面临很多的问题，而这些问题的解决也需要一个过程，我们只能一步步这些问题探讨解决，逐步扩大审计覆盖面，以最终实现审计全覆盖的目标。本文在信息化方面现提出以下四个方面建议：
（一）推进审计组织模式创新，实现审计项目在全省范围内统一计划、统一组织、数据集中分析、疑点分散核查。
要实现审计全覆盖，必须要改变现有的审计组织模式，逐步深化“统一分析、分散核查”审计模式应用，逐步实现审计项目在全省范围内统一计划、统一组织、数据集中分析、疑点分散核查。运用信息技术扩大审计覆盖面，找突破口、找重点，使审计项目组织全省一盘棋，整合全省审计力量，提高项目计划的科学性。通过应用新的审计组织模式，审计项目整合为全省一个大项目分六步实施：
第一步：对全省政府部门统一下发公共资金审计通知书。
第二步：组织全省范围的数据采集。数据采集范围是：全省各级财政部门账务、业务数据，税务部门的税收数据，涉及公共资金管理使用的全部预算单位财务数据，重点关注行业部门的业务数据，如：低保、社保、医保、保障房，或者临时确定的重点关注的部门行业业务数据。
第三步：开展数据集中分析，依据分析结果制定审计计划，确定审计对象、审计项目，组织分配审计力量。
第四步：编制标准化审计方案和审计方案附表，组织方案表格讲解。
第五步：审计项目具体实施、疑点分散核查，各审计组可以根据工作需要，组织被审单位业务数据的采集、分析工作；各审计组撰写审计报告、填写审计方案附表。
第六步：汇总全省审计方案附表，出具审计报告。
审计项目组织方式通过上述方式的改造后，可基本实现公共资金审计全覆盖。但受现有审计力量，审计人员水平，已经各级审计机关信息化水平的影响，数据采集、集中分析的范围和层次可逐步扩大，逐步实现全省集中分析的目标。建议分为以下几个阶段：
第一阶段：实施省市两级财政数据、预算单位财务数据全覆盖，地税、社保数据全覆盖；地市级数据首先采集到本市数据中心然后通过交换中心同步到省数据中心；实现以上数据省级集中分析，审计项目统一组织。有条件的地市试点所辖区县数据采集、集中分析、项目统一组织。
第二阶段：实施省市县三级财政数据、预算单位财务数据全覆盖，地税、社保、低保、医保数据全覆盖，还包括重点关注的部门行业数据；开展全省数据集中分析，审计项目统一组织。
第三阶段：逐步在全省范围内实现财政（省市县三级）、社保、地税数据联网审计。
（二）搞好金审工程三期建设，提高审计信息化水平，为审计全覆盖提供信息化基础平台
要实现审计项目全省统一组织，数据集中分析的审计方式，审计信息化建设起基础性作用。恰好在今年九月份，审计署下发《金审工程三期项目建议书》和《金审工程三期项目地方建设投资规划》，规划了在未来三年里，审计机关要进行金审工程三期项目建设。项目以金审二期、一期为基础，利用云计算、大数据等先进信息技术，为审计提供指挥决策、审计质量管理、审计数据汇聚共享，审计数据综合分析的技术支撑，构建国家电子审计体系。金审三期建设将为实现审计全覆盖提供强有力的信息技术支撑，我们要抓住金审三期建设的机遇，不断提高审计机关审计信息化水平，为审计全覆盖提供信息化基础平台。
1.建设覆盖省、市、县三级审计机关、审计实施现场并与审计署相连通的审计专网网络
实施审计全覆盖网络建设是基础，首先要实现网络全覆盖。按照金审工程三期建设要求，我们已经规划将现在基于电子政务专网的审计系统网络迁移到与审计署相通的电子政务外网上来，由于电子政务外网与互联网逻辑隔离，我们就可以采取安全加密技术将审计网络延伸到审计实施现场，实现网络全覆盖。
2.基于云计算、大数据等现代信息技术，建设审计数据中心。
数据中心建设为审计全覆盖提供数据分析平台。我们要充分利用云计算、大数据等现代信息技术，建成效果好、可靠性高、安全性好、效率高的现代化数据中心。
云计算是近期炙手可热的信息技术，它非常适合数据中心建设。云技术有以下几个特征：软硬件资源分配动态化、以网络为中心、资源的池化和透明化。它可以实现软硬件资源高效、统一管理，提高硬件设备的使用效率，非常适于为审计数据分析团队提供计算资源。而且云技术的应用可以提供更优异的安全管理，当审计专网迁移到电子政务外网上去时，这点就显得尤为重要，云技术的应用缩小了审计数据边界，普通的应用模式，安全边界范围大，网络中传递的是数据，审计数据边界在审计现场的客户机上，而采用了云技术后安全边界的范围就大大缩小了，我们完全可以把数据限制在机房的服务器和存储中，大家通过客户机访问运行在云平台上的虚拟机，实际上网络上传输的仅仅是图像信息，很显然机房的环境和设施远远的优于数据分析现场，这就很好的把数据圈在了机房环境中，能够最大限度的保障数据的安全。
大数据也是时下IT行业最火热的信息技术，它主要指数据的存储、分析、挖掘，以从中获取价值和知识。大数据除了包括传统结构化的数据库数据，还包含了非结构化的数据。大数据的这些特性对审计数据中心建设也非常的重要，它可以审计数据存储、分析提供技术支持，并且审计对非结构化数据的利用一直是一个空白，大数据的技术正好能够填充这个空白。
以云计算、大数据技术为基础建立审计数据中心，将为审计全覆盖提供更高效、更安全的数据分析环境，为数据存储和分析提供更先进、更多样化的技术方法，为审计全覆盖实现数据集中分析提供有力的技术支撑。
3.加快交换中心建设，建立省市县三级数据交换共享机制
交换中心建设为数据全省集中分析提供了数据交换能力。建设大项目管理平台，在各级审计机关审计管理系统之间架起桥梁，为全省大项目提供项目统一组织管理、文件资源发布等管理功能；提供数据交换功能，为省市两级级数据中心之间进行数据建立桥梁；实现审计机关与被审计对象之间的信息共享交换；实现审计人员之间数据共享交换；实现数据中心分析的数据疑点及时下发到审计组，审计组疑点核查情况及时反映到省厅。
4.完善指挥中心建设，提高大项目协同作战能力
我们可以从下几个方面完善指挥中心建设，提供大项目协同作战能力：一是建设审计指挥驾驶舱，使指挥者能够及时获得审计业务开展情况，掌握审计项目开展进度、存在的问题，实现对全局的及时掌控，通过指挥调度实现沟通协调资源调配，为大项目实施提供有力的指挥平台；二是依托电子政务外网，建设贯通署、省、市、县四级的高清视频会议系统，通过软终端、移动终端等方式实现审计机关与审计现场召开视频会议；三是扩展即时通讯软件RTX功能，实现群共享文件、公告、通知等功能，随着网络改造的进行最终实现署、省、市、县四级互联，并提供移动终端的安全通讯功能。
总结一句话，网络建设是基础，数据中心建设是核心，交换中心建设是纽带，指挥中心建设灵魂。
（三）加快信息化条件下的审计标准化，为审计全覆盖扫清障碍
要实现审计全覆盖，实现大项目审计组织方式，实现信息技术推动审计变革，审计标准化是重要的前提和基础。因为没有标准化就没有规范化，没有规范化就会影响审计信息化的进程、制约审计信息化发挥作用、增加审计管理的难度、降低审计工作的效率。
1.审计管理标准化。审计信息化要求审计管理流程标准化，大项目的管理方式、审计指挥中心能够发挥作用也需要审计管理流程标准化。只有标准化的管理流程，才能使用统一的审计管理系统对项目计划、实施、报告的整个流程进行管理，才能通过大项目的组织方式实现对全省审计项目进行总体的把握，保证项目执行进度、质量能够达到预期的目标。
2.审计作业标准化。审计作业的标准化我们可以采用在大项目的组织方式下一直使用的审计方案附表的方式实现，为审计项目设置标准化的表格，审计项目实施过程就围绕着填表工作进行。设计完善的表格可以反映被审单位的基本情况、风险情况以及审计发现的问题等，如果在全省能够部署一套报表管理软件，标准化表格的使用效率也会大大提升，甚至我们可以编写标准化的审计报告生成工具，直接从报表数据库中提取数据，系统自动撰写标准模板的审计报告，可以在很大程度上提高审计工作的效率。
3.审计数据标准化。审计数据标准化是实现全省数据集中分析的基础。没有标准化的数据，就没有标准化的方法，全省数据集中分析只能是空谈。首先财务数据标准化比较容易，已经有了国家标准作为参考，AO或者审计署正在研发的云AO也可以作为标准化的模式，因此实现财务数据标准化难度并不大；而业务数据情况比较复杂，但我们需要关注的重点行业仍然比较乐观：地税已实现了数据省级集中；社保数据基本是市级集中、部分省级集中，而且社保行业有全国统一的数据标准，12年全国社保审计标准表也可以作为参照；财政部门数据也有全国标准作为参考。虽然审计署针对各个主要行业已出台数据规划，但各行业标准表的选用、制度还值得我们深入研究，在实践中逐步完善。
（四）加强审计信息化队伍建设，构建“三个团队”，为审计全覆盖奠定人才基础
要实现审计全覆盖，最重要的是人才队伍建设。审计力量不足，审计人员能力有待提高是实现审计全覆盖面临的最大问题，因此只有强化培训，优化人员组织结构，不断提升整个审计队伍的水平，才能为实现审计全覆盖奠定人才基础。
1.强化培训，建立适应信息化审计的人才梯队。
充分利用审计署、省厅、市局三级培训平台，做好AO认证、审计署计算机中级、省计算机中级等培训组织工作，扩大优质教培资源辐射面，提高培训的针对性和实效性。建设审计模拟实验室，搭建审计仿真系统，创造审计实务模拟环境，建立审计仿真模型，研究重点行业政策及发展趋势，为审计人员快速适应新的审计环境提供支持。加强审计人员的交流、学习，创造更多的机会、更好的环境，锻炼审计队伍，建立了一支梯次健全、技术过硬的审计人才队伍。
2.优化人员组织架构，构建以“三个团队”为核心的信息化审计人才队伍
要实现大项目审计管理方式，构建一支能够胜任新组织模式下能够为审计全覆盖提供有力技术支持的人才队伍，我们就要优化人员组织架构，建设“三个团队”即信息研究团队、数据分析团队、现场执行团队。
信息研究团队，要从宏观的角度、从国家战略思维高度、运用宏观数据分析等方法实现审计计划的科学规划；研究制定完善审计管理标准、审计作业标准、审计数据标准；从数据中心数据出发分析预测经济形势、经济发展存在的问题和风险，为领导宏观决策提供支持。数据分析团队，汇集全省审计、计算领域专家人才，在大项目组织架构中依托省市两级数据中心，负责全省数据集中入库、集中分析。现场执行团队，在数据集中分析基础上，根据被审计单位实际情况，继续缩小疑点范围，对疑点线索进行落实，使数据分析结果最终转化为审计成果。
