政策解读：国有林区改革方案如何细化

国有林区改革方案如何细化 ——访国家林业局经济发展研究中心副主任王月华

近日公布的《国有林区改革指导意见》提出，通过推进国有林区改革，到2020年，基本理顺中央与地方、政府与企业的关系，实现政企、政事、事企、管办分开，林区政府社会管理和公共服务职能得到进一步强化，森林资源管护和监管体系更加完善。那么，国有林区改革方案如何细化呢？就此，记者采访了国家林业局经济发展研究中心副主任王月华教授。

职工生活怎么保障

“国有林区改革首先必须做到两个确保。”王月华说，“一是确保森林资源稳步增长，二是确保林业职工基本生活。”

要确保森林资源稳步恢复和稳步增长，就必须停止天然林商业性采伐。王月华表示，停止天然林商业性采伐在黑龙江省已经做过试点，效果不错，当务之急是全面推开。目前方案已敲定：2015年全面停止内蒙古、吉林等重点国有林区商业性采伐，2016年全面停止非天保工程区国有林场天然林商业性采伐，2017年实现全面停止全国天然林商业性采伐。

国有林区改革必须以人为本，必须确保林业职工基本生活，否则改革将难以推进。据王月华测算，停伐会产生14.3万名富余林业职工。对这些人，可通过“以时间换空间”的方式妥善安置。比如说，通过开发森林旅游、特色养殖种植，可以安置七八万人。

林区政企怎么分开

新中国成立之初，国家陆续设立了一批国有林区，逐步形成包括公检法、文化教育、医疗卫生、邮政电讯、商粮供销的政企合一的林区机构。如何实现政企分开呢？“对于经济社会管理相对独立的国有林区而言，在打破政企合一、企资合一、企社合一的格局后，必须有一个能够承接政府职能的机构来行使行政管理职能，否则会出现无政府状态。”王月华说。

王月华认为，政企剥离要逐步推进，具体情况具体解决。一种情况是，地方人民政府职能健全、财力较强，国有林区政企分开可以一步到位。剥离企业的社会管理和公共服务职能，按照属地化原则，将政府职能移交给所在地政府，同时移交学校、医院以及社会服务性机构，人员和经费也一起移交。另一种情况是，该国有林区本来就不在基层地方政府机构管辖之内，完全由企业代为行使政府职能。在这样的林区，宜先行在企业内部实行政企分开，然后再将行政职能移交当地人民政府。

通过改革，建立多元投资主体的林业企业，无论是营林、采伐，还是加工、服务，国有资本与社会资本同等待遇，可以有进有退。企业经营方式由出资人自主决定，可采取独资、控股、参股、全部转让股权或其他方式经营。在国有资本独大的企业，管理模式采取股东会、董事会、监事会、经理人“三权分立”的法人治理结构的管理模式。

“改革后，国有林管理机构与企业之间将形成雇佣关系，或各自作为市场的主体，形成单纯的卖家与买家的关系。”王月华说。

资源管护怎么实现

“政企分开的目的是逐步建立精简高效的国有森林资源管理机构，将森林资源管理权和森林资源经营权分离：国有森林资源管理机构，履行出资人职责，享有所有者权益，实行事业化管理。国有林管理机构受国家（出资人）委托，依法负责森林、湿地、野生动植物资源和自然保护区管理、森林防火、有害生物防治等工作的同时，作为森林生产经营的组织发包方，授权经营。剥离后的企业，与国有林管理机构建立市场化的契约关系，不再占有、管理和无偿使用森林资源。”王月华说。

剥离政府、社会、资源管理职能后，国有林区作为企业，就成为完全自主经营、自负盈亏的市场主体。那么，资源管护怎么实现呢？

王月华说，一是创新森林资源管护机制，根据森林分布特点，采取行之有效的管护模式，凡能通过购买服务方式实现的要面向社会购买。国有林管理机构通过招标等方式，雇佣经营公司完成造林、管护、抚育、木材生产等生产任务。二是创新森林资源监管体制。重点国有林区森林资源产权归国家所有即全民所有，国务院林业行政主管部门负责管理重点国有林区的国有森林资源，以及森林资源资产产权变动的审批。研究制定重点国有林区森林资源监督管理制度措施。建立健全林区绩效管理和考核机制，实行森林资源离任审计。（经济日报记者　黄俊毅）