解读《山东省“十三五”脱贫攻坚规划》

　 　一、《规划》起草的背景与过程

　　党的十八大以来，党中央、国务院高度重视扶贫开发工作，将其提升到事关全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的新高度。省委、省政府认真贯彻中央部署要求，把农村贫困人口脱贫问题摆在经济社会发展的重要位置, 2015年12月召开全省扶贫开发工作会议，对脱贫攻坚做出全面部署，印发了《坚决打赢脱贫攻坚战的意见》，姜异康书记、郭树清省长多次指出，要坚决打赢脱贫攻坚战，确保我省提前完成脱贫攻坚任务。

　　2016年5月，国家发展改革委、国务院扶贫办联合下发通知，对各省编制省级“十三五”脱贫攻坚规划做出安排部署。为全面落实中央和省委、省政府扶贫开发任务要求，切实发挥规划引领作用，按照国家《通知》要求，省扶贫办、省发展改革委启动规划编制工作，研究制定了规划编制工作方案，经省委、省政府分管领导审定后，组织有关人员和专家研究确定规划提纲。6月下旬，形成规划初稿，征求省财政厅、人力资源社会保障厅、民政厅、住房城乡建设厅等20个部门的意见建议，修改完善后，形成规划征求意见稿。7月28日，全面征求47个省扶贫开发领导小组成员单位、17市扶贫办和发展改革委意见。9月9日，委托山东社会科学院作为第三方，组织专家成立鉴定委员会，对《规划》进行了评估论证，根据专家的意见建议，作了进一步调整修改。9月29日，提交省扶贫开发领导小组第五次会议审议通过。11月2日，提交省政府第91次常务会议审议并原则通过，根据会议精神，对《规划》又作进一步修改完善。

　　 二、《规划》编制的总体把握

　　一是全面把握部署要求。认真贯彻中央和省委、省政府关于脱贫攻坚的决策部署，坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，全面落实省委关于坚决打赢脱贫攻坚战的意见，高度凝练《全省脱贫攻坚专项实施方案》《全省脱贫攻坚实施意见》，深刻理解把握全省脱贫攻坚形势任务、基本原则、政策措施和工作要求。

　　二是深化细化目标政策。研究提出全省脱贫总体目标和阶段性目标，制定省定扶贫工作重点村、建档立卡贫困人口摘帽脱贫滚动规划;围绕“五个一批”，优化部门实施方案、实施意见，明确专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫重点任务，精准设计脱贫路径和攻坚进度，深化细化实化扶贫政策，针对不同地区、不同人群、不同现状，研究提出差别化扶贫方式、扶贫措施，做到精准定位、精准施策、稳定脱贫。

　　三是认真做好规划衔接。坚持开门编规划，广泛听取各方意见，认真借鉴吸收国家、外省市和有关部门单位扶贫开发的成功经验和最新理论政策。认真做好与国家“十三五”脱贫攻坚规划、全省“十三五”国民经济和社会发展规划及各类专项规划的衔接，加强改革创新，加大统筹整合，增强规划的指导性和可操作性。

　 　三、《规划》的主要框架和内容

　　(一)主要框架

　　我省脱贫攻坚规划总体框架和体例，既与全国“十三五”脱贫攻坚规划相衔接，又符合我省实际。《规划》采用篇章结构，共十二章、38节、26个专栏。主要包括面临形势、总体要求、产业脱贫、转移就业、改造搬迁、教育支持、健康医疗、生态保护、社保兜底、社会帮扶、能力建设和组织保障。《规划》围绕“两不愁三保障”这一核心目标和内容，在做好专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫全面布局设计的基础上，重点对“五个一批”作了深入研究、详细阐述。同时，围绕中央提出的六项扶贫行动和十项精准扶贫工程，结合我省实际，作了有针对性地计划安排，并以25个专栏的形式加以呈现。

　　根据国家脱贫攻坚有关要求，按照省委、省政府的决策部署，结合我省脱贫攻坚最新情况，《规划》增加了黄河滩区脱贫迁建和彭楼灌区扩建工程两项内容，并制定了三年脱贫滚动规划，对242.4万省标贫困人口(含国标110.6万)脱贫任务进行了分解。

　　(二)面临形势

　　第一章是面临形势，重点论述发展基础和机遇挑战。《规划》对“十二五”期间的各项扶贫工作进行了全面总结，从地位作用、基础条件、政策机制三个方面分析了面临的机遇，从困难挑战、薄弱环节两个方面分析了制约的因素。

　　(三)总体要求

　　第二章是总体要求，明确了指导思想、基本原则、主要目标。提出要坚持因地制宜、精准施策，造血为主、输血为辅，统筹推进、创新发展，绿色扶贫、生态为先，政府主导、合力攻坚五项原则。提出了总体目标:确保到2018年242.4万建档立卡农村贫困人口全部脱贫;“十二五”期间剩余的4435个省定扶贫工作重点村全部摘帽;“十三五”期间，确定2000个贫困人口最多的村作为重点攻坚对象，按时脱贫。年度目标：2016年脱贫120万人，2017年基本完成脱贫任务，2018年兜底完成脱贫任务。脱贫路径：对于坚决打赢脱贫攻坚战意见中所提的“五个一批”脱贫任务路径，根据各市动态调整和建档立卡“回头看”情况，在《规划》中作了适当调整：发展生产由150万调整为130万;转移就业(教育培训)由60万调整为50万;易地扶贫搬迁由6万调整为1.7万，生态补偿保持4万左右不变。

　　(四)核心内容

　　主要是第三章至第十章，重点论述“五个一批”的具体目标、实施内容和脱贫措施。

　　1、发展生产脱贫一批

　　《规划》第三章从特色产业扶贫、乡村旅游扶贫、农村电商扶贫、光伏扶贫和资产收益扶贫五个方面，对发展生产实施产业脱贫作了科学设计、明确定位和详细布局。提出到2018年，达到每个贫困村形成1-2个特色产业，每个有劳动能力、有致富愿望的建档立卡贫困户都有1个增收项目的目标。

　　2、易地搬迁脱贫一批

　　《规划》第五章就实施易地搬迁，库区、滩区、湖区搬迁和农村危房改造等三方面内容，进一步明确了目标任务、重点工程和政策措施，提出脱贫攻坚期，完成1.7万建档立卡贫困人口搬迁安置、4万左右建档立卡贫困人口危房改造。

　　黄河滩区脱贫迁建。目前，我省黄河滩区居住人口约60万人，其中，省定扶贫工作重点村82个、建档立卡贫困人口4.3万人。需要就地就近筑村台集中安置25万人，涉及4市6县，主要分布在东明、鄄城两县。《规划》提出要统筹安排、重点突破、积极稳妥实施滩内就地就近筑村台迁建，力争2020年基本完成东明、鄄城两县脱贫迁建任务，安置3.9万户、14.02万人，其中建档立卡贫困人口7589户、2.51万人。

　　3、转移就业脱贫一批

　　《规划》第四章、第六章分别就转移就业脱贫和教育支持脱贫作了安排设计。转移就业脱贫，从大力开展职业技能培训、拓展转移就业渠道和推进贫困人口创业就业等三方面，就政策扶持引导、加大职业指导、强化技能培训、实施岗位对接等重点环节，明确了促进贫困劳动力实现稳定就业的政策措施。教育支持脱贫，提出要大力提升贫困地区基础教育水平，加大职业教育支持力度，构建教育扶贫帮扶体系，加快实施教育扶贫“323”工程，实现教育精准扶贫。

　　4、生态补偿脱贫一批

　　《规划》第八章就生态保护修复和生态保护补偿两方面内容作了阐述，提出要强化农村贫困人口集中区域生态环境保护治理，不断加大对贫困人口的生态补偿力度，探索生态脱贫新路子，到2018年底，全省通过生态补偿实现4万人左右脱贫。

　　5、社会保障兜底一批

　　《规划》第七章就健康扶贫、第九章就社保兜底作了全面部署。健康扶贫，主要从建立健全医疗卫生服务体系、大力提高医疗保障水平、加强疾病预防控制和公共卫生等方面展开，把农村贫困人口全部纳入重特大疾病救助范围，提出2016-2018年，对全省93种疾病的55.4万贫困人口按照“442”(每年分别完成总任务量的40%、40%、20%)工作进度，实施分类救治。到2018年底，所有建档立卡患病贫困人口得到有效救治，基本建立解决因病致贫返贫的长效机制。社保兜底，重点是健全农村社会保障制度，完善农村社会救助体系，构建农村“三留守”人员和残疾人关爱服务体系，建立形成农村低保标准与扶贫标准有效衔接工作机制，实现应兜尽兜、兜住兜牢。

　　另外，《规划》第十章就社会帮扶，从驻村帮扶、区域对口协作帮扶、企业结对帮扶和其他社会力量帮扶四方面内容作了阐述。其中，驻村帮扶把农村贫困人口最多的2000个村作为主攻方向，脱贫难度最大的由省级选派，其余由市县选派，整合政策资源，集中攻坚，按时脱贫;区域对口协作帮扶明确提出，要推进省内扶贫协作，支持经济实力较强的6个市结对帮助贫困人口较多、脱贫任务较重的6个市。

　　(五)保障措施

　　由第十一章和第十二章构成，主要是保障《规划》顺利实施、打赢脱贫攻坚战的政策措施。

　　在能力建设方面，《规划》提出，以革命老区、西部经济隆起带、200个重点乡镇等农村贫困人口集中区域为重点，着力改善农村贫困人口集中区域生产生活条件，解决省定扶贫工作重点村通路、通水、通电、通网络等问题，着力加强能源工程建设、外通内联交通运输通道、彭楼灌区扩建工程等大型灌区水利保障重大基础设施建设，推进革命老区18个县脱贫攻坚，不断改善区域发展环境，提升发展能力，为实现整体脱贫提供有力支撑。

　　在组织保障方面，《规划》明确提出要在加强组织领导、创新体制机制、整合政策资源、强化考核督查问责四个方面为脱贫攻坚提供强有力保障。《规划》强调，要建立健全“省负总责、市抓推进、县乡抓落实”的工作体制，构建省市县乡村五级联动扶贫、层层推进、环环落实的组织领导机制。要建立资金项目管理机制、协同推进机制、贫困群众主体参与机制、动态管理机制和反贫困长效机制五项机制，要在全省范围内有脱贫攻坚任务的县(市、区)，开展县级统筹整合使用涉农资金，重点加大对20个脱贫任务比较重的县(市、区)的整合力度。要加强督导督查，强化绩效考核，严格奖惩问责，开展综合督查、专项督查、联合巡查，探索引入第三方监督，落实农村贫困人口集中区域约束机制，以精准考核督导倒逼精准扶贫工作落实。