解读《山东省森林资源条例》
《山东省森林资源条例》（以下简称《条例》）已经2015年4月1日省十二届人大常委会第十三次会议通过，自2015年5月1日起施行。《条例》的出台是贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，全面实施依法治林的重要举措，也是指导和规范我省森林资源培育、保护和合理利用等各项工作的重要保障。现就《条例》的立法背景、主要内容和贯彻落实，作简要说明。
一、立法背景
森林是陆地生态系统的主体，林业是重要的公益事业和基础产业，承担着生态建设和林产品供给的重要任务。现行《山东省森林资源管理条例》是2000年6月30日山东省第九届人大常委会第二十八次会议通过实施的。实施以来全省各地认真贯彻落实，有效保障和促进了我省森林资源发展。10多年来在省委、省政府的正确领导下，我省林业得到了快速发展，到目前：全省有林地面积达4402.2万亩，林木蓄积量12360.74万立方米，林木覆盖率22.78%，林业总产值达5574亿元，位居全国第二位。虽然我省林业发展取得了较大成绩，但是目前我省林业建设现状与全省经济社会发展需求还不相称，离人民群众的期盼仍有较大差距。全省人均有林地面积为0.45亩，为全国平均水平的五分之一；人均林木蓄积量1.27立方米，为全国平均水平的十分之一。实现林木覆盖率达到30%的绿色山东建设目标，林业改革发展的任务还非常艰巨，主要表现在：一是林业用地少，发展空间不足。全省现有有林地面积4402万亩，而国土规划林业用地到2020年只有2200多万亩，林地发展空间严重不足，成为我省林业发展的最大制约因素。二是荒山荒滩自然条件差，绿化难度大。经过多年努力，我省砂石山区和丘陵地区基本实现了绿化，剩余的375万亩荒山，大部分为石灰岩山，土层瘠薄，干旱缺水，自然条件差，绿化难度大。大面积荒滩地盐碱程度高，适生树种少，造林成活难。三是造林成本高，投入严重不足。据调查，我省一般荒山造林成本每亩1000元左右，特殊地段造林成本需2000元以上。虽然各级不断加大造林绿化投入，但与造林实际需求仍有很大差距。四是林地逆转流失严重，资源保护难度大。由于工业化、城市化进程加快，基础设施等工程占用林地增多，未批先占、少批多占的情况时有发生，林地流失呈上升趋势。据最新资源监测，近五年全省新增造林保存面积988.7万亩，同时，有林地减少面积997.5万亩，基本抵消了五年的造林绿化成果。这些困难和问题，是发展中的矛盾，解决这些矛盾，就必须进一步解放思想，坚持依法治林，完善林业配套法律法规体系。
党的十八大以及十八届三中全会把生态文明建设提升到与经济、政治、文化、社会建设同等重要的战略高度，先后作出了一系列关于加强生态文明建设的战略部署，并对林业工作提出了新的更高要求。森林资源是生态文明建设的重要载体，及时将有关制度和要求在《条例》中充实和完善是贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府有关决定的具体行动，也是新形势下生态文明建设的内在要求。
二、《条例》主要内容
《条例》共有7章60条，主要规范了森林资源培育、森林资源保护、森林资源利用、监督管理以及法律责任等内容。在《条例》起草修改过程中，我们坚持了三项原则：一是坚持一致性，严格依照上位法进行制度设计，对上位法已有明确规定的内容作了衔接性规定。二是注重系统性，突破了我省现行条例的篇章结构，重新进行布局谋篇，构建了规范森林资源培育、保护、利用以及监督管理活动的比较完整的制度体系。三是注重制度创新，将十八届三中全会精神贯彻落实到《条例》制度设计中，并将我省近年来林业工作中的好的经验做法进行上升和提炼，创设了森林生态红线保护制度、森林资源保护发展任期目标责任制、林地分级保护制度、征收占用林地定额管理和占补平衡等制度措施。这样的制度设计和安排，既符合上位法规定和十八届三中全会精神，又符合我省实际，体现了山东特色。
（一）实行森林生态红线保护制度。生态红线是保障和维护国土生态安全、人居环境安全、生物多样性安全的生态用地和物种数量底线。生态红线具有不可替代性和无法复制性，很难实现占补平衡。十八届三中全会《决定》提出“划定生态保护红线”，国家林业局《推进生态文明建设规划纲要（2013-2020年）》提出划定林地、森林生态红线，明确数量底线。为落实“划定生态保护红线”的要求，明确生态用地和物种数量底线，严格森林资源保护，《条例》规定实行森林生态红线保护制度，省人民政府根据保障和维护国土生态安全、生物多样性安全的需要，划定全省森林生态保护红线，确定最低限度的林地面积、森林面积、森林蓄积量和森林覆盖率。这是从地方性法规的层面落实中央决定的重大举措，对于维护生态安全具有重要作用。
（二）加大森林资源培育。加大森林资源培育力度是森林资源保护发展的基础，是提高森林覆盖率和蓄积量的重要手段和途径。为此，《条例》规定了以下内容：一是完善和细化了有关植树造林责任制、义务植树、封山育林和退耕还林制度。二是规定了林木种苗供应制度，提高林木种苗生产供应能力和良种化水平，为植树造林提供保障。三是根据国家有关文件精神，规定了荒山绿化、水系绿化、公路防护林带、沿海防护林、农田林网建设等造林绿化方面的内容，形成了比较完善的造林绿化制度体系。
（三）强化森林资源保护。针对森林资源保护措施和手段不够完善的问题，《条例》进一步强化了森林资源保护措施：一是细化充实了森林资源管护队伍建设、森林防火、林业有害生物防治、古树名木保护等制度，尤其是对社会关注度较高的古树名木制定了分级保护的具体规定。二是规定了林木种质资源保护、森林保险等制度。三是针对近年来一些地方大量采挖移植树木导致树木原生地自然生态和景观严重破坏等问题，明确规定禁止采挖原生地天然濒危、珍稀树木等类型的树木。四是为解决我省林业用地少，发展空间不足这一制约林业发展的重大问题，严格保护林地，创设了林地分级保护制度，采取全面封禁保护、局部封禁管护和严格控制征收、占用林地等保护措施。
（四）科学合理利用森林资源。在保护好森林资源的基础上，对森林资源进行合理利用，是贯彻科学经营、持续利用森林资源方针的要求，也是使林业更好地为国民经济和社会发展服务的需要。因此，《条例》规定了以下内容：一是完善了森林经营利用制度，规范了森林经营利用规划和方案的编制和执行。二是完善了采伐许可制度，明确了不得核发采伐许可证的情形。三是突出了对林地利用的管理，创设了征收、占用林地定额管理制度，通过合理确定不同项目征收、占用林地的规模，严格实施用途管制，保护好现有林地；创设了林地占补平衡制度，要求征收、占用林地时必须进行植被恢复，恢复的林地面积不得小于征收、占用的面积，以实现林地面积的动态平衡。四是为了加快林业产业发展，进一步扩大对外开放水平，规定了引导、支持林业生产经营企业和社会化服务组织的发展以及鼓励森林经营者开展森林认证的制度措施。五是为了推动绿色国民经济核算体系建设，加快建设资源节约型、环境友好型社会，规定了森林资源价值核算制度。
（五）加强监督管理。为了将《条例》规定的各项制度措施落到实处，必须加强监督管理，明确各级政府及其有关部门的职责，严格监督考核。对此，《条例》规定了以下内容：一是强化了各级人民政府的监督管理职责，要求落实森林资源保护发展行政首长负责制，将森林覆盖率、森林保有量、采伐限额执行等纳入政府年度目标考核体系，严格监督考核。二是规定了林业主管部门的监督管理职责，要求建立监督检查机制，推行林业综合执法，提高林业执法能力。三是对林权流转和森林资源资产评估作出了规范。四是对林业执法规范化和社会监督等方面作了规定。
（六）明确法律责任。《条例》依据行政处罚法和有关法律、行政法规的规定，对应《条例》中相关禁止性规定，分别明确了违法行为人应当承担的法律责任。
三、《条例》的贯彻实施
下一步，省林业厅将按照省委、省政府的部署要求，以贯彻落实《条例》为总抓手，进一步推进林业治理体系和治理能力现代化，大力发展生态林业民生林业，为推进生态文明建设、促进经济社会可持续发展作出更大贡献。
一是迅速开展宣传教育活动。今天省政府新闻办举办这次新闻发布会，就是对《条例》一次最好的宣传。希望新闻界的朋友多角度、全方位宣传报道《条例》条文规定，共同营造全社会关心支持山东林业发展的良好氛围。我们也将通过召开座谈会、研讨会，举办培训班等方式，组织开展丰富多彩的宣传教育活动，提高全社会贯彻落实《条例》的自觉性。
二是抓紧健全完善配套法规制度。积极争取省政府有关部门支持，争取尽快出台《山东省林木种质资源管理办法》《山东省古树名木管理办法》等相关配套的规章和规范性文件，进一步明确和细化《条例》规定的各项制度，形成较为完备的林业法规体系。
三是尽快启动森林生态红线划定工作。我省森林资源二类调查工作完成后，我厅将在《山东省林地保护利用规划（2010-2020年）》的基础上，结合二类调查数据，科学合理的划定我省森林生态保护红线，实施最严格的保护措施，确保人民群众的生态需求得到满足。
四是积极推动林业改革工作。按照党中央、国务院《国有林场改革方案》和即将出台《关于加快推进生态文明建设的意见》等要求，积极推动我省国有林场改革和集体林权配套改革工作，坚持维护国有林场生态安全的功能定位，贯彻山水林田湖统一治理的系统思想，建立生态资源的产权制度和用途管制制度，严防国有资产流失，理顺国有林场投入机制，着力保障和改善民生。