解读《山东省社会救助办法》

一、《办法》出台的相关背景

社会救助是社会保障体系的重要组成部分，是一项保基本、惠民生、托底线、救急难的基础性制度，事关困难群众衣食冷暖和社会和谐稳定。去年10月以来，国务院常务会议多次研究低保等社会救助工作，要求以法治方式织牢保障困难群众基本生活的安全网，让他们求助有门、受助及时，确保网底不破。今年2月21日，国务院颁布了《社会救助暂行办法》（国务院第649号令），并于5月1日实施，这是我国第一次以行政法规形式对社会救助制度体系进行顶层设计。4月22日，国务院召开全国贯彻落实《社会救助暂行办法》电视电话会议，要求抓紧补“短板”、扫“盲区”，加大投入，健全机制，落实责任，兜住民生底线，而且今年就要抓出成效。制定出台《山东省社会救助办法》，不仅是贯彻落实国务院《社会救助暂行办法》的重要举措，也是进一步加强我省社会救助工作的客观需要。

省政府对贯彻落实国务院《社会救助暂行办法》高度重视，省政府领导要求省民政厅会同省法制、教育、人社、住建、卫生计生、财政等部门，抓紧起草《山东省社会救助办法》。经过近五个月的努力，数易其稿，在广泛征求各方面意见并达成广泛共识的基础上，形成了《办法（草案）》，9月12日经第36次省政府常务会议审议通过， 11月1日正式实施。

二、《办法》的主要内容

我们在设计《办法》的基本内容和框架结构时，总结吸收了近年来全国、全省社会救助工作的实践经验，结合山东实际对国务院《社会救助暂行办法》进行了细化拓展，以问题为导向，围绕破解社会救助工作中的难题，对原有的一些救助政策进行了改革创新。《办法》共14章91条：

第一章是总则(第1-14条)。明确了立法目的依据和适用范围，提出了保民生、托底线、救急难、可持续的救助工作方针和基本原则；规定了各级政府和民政等部门的责任，以及救助资金和工作经费等保障条件；提出了促进低保家庭、特困人员、低收入家庭公平享受救助资源等理念，允许符合条件的外来常住人口在居住地申请社会救助；要求县级民政部门、乡镇、街道明确社会救助经办机构，配备工作人员，设立统一受理、协同办理社会救助窗口。

第二章是低保(第15-22条)。低保制度是社会救助的核心内容。《办法》规定推进城乡低保制度统筹发展，缩小城乡和区域低保标准差距；放宽了低保的申请条件，但要求申请人书面声明家庭人口、收入和财产状况，并委托核对机构进行核查等。

第三章是特困人员供养(第23-29条)。这是上位法提出的一个新概念，主要包括原农村五保和城镇三无人员。本章规定了特困人员供养范围、标准、内容、方式；规定供养机构可以向社会提供服务，政府也可以通过公办民营、购买服务等方式开展特困人员供养。

第四章是受灾人员救助(第30-36条)。国务院已有《自然灾害救助条例》，本章强调了自然灾害救助工作管理体制，要求自然灾害多发地区乡镇、街道设立救灾物资储备点。

第五章是医疗救助(第37-43条)。医疗救助是社会救助体系的短板，社会关注，群众期盼。《办法》规定了救助对象范围和救助比例，提出四种救助方式，要求建立医疗救助与医疗保险即时结算机制；本着托底救助思想，将未纳入医疗保险报销范围的特殊疾病和医疗费用纳入救助范围。

第六章是教育救助(第44-47条)。本章将各教育阶段家庭经济困难学生全部纳入救助范围，明确了多种救助方式。

第七章是住房救助(第48-52条)。本章与上位法基本一致，其中增加了通过税费减免，为实施住房救助提供保障。

第八章是就业救助(第53-58条)。本章明确了救助对象和形式，确保低保家庭至少一人就业；规定吸纳就业救助对象的用人单位，可以享受社会保险补贴、税收优惠、小额担保贷款等扶持政策；政府开发的公益性岗位优先安置符合条件的就业救助对象，按规定给予社会保险补贴和岗位补贴。

第九章是临时救助(第59-66条)。临时救助是上位法的一个重点，目的在于救急难。本章规定了临时救助的对象、标准、方式、责任等，做到了所有家庭全覆盖；把向困难群体发放价格补贴作为临时救助的一项内容；明确了政府、有关部门和单位在流浪乞讨人员和未成年人救助方面的职责。

第十章是社会力量参与(第67-71条)。《办法》鼓励社会力量通过捐赠、减免收费、设立帮扶项目、创办服务机构、开展志愿服务等方式参与社会救助，享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策，并接受社会监督；政府可以通过委托、承包、采购等方式，向社会力量购买救助服务。

第十一章是社会救助家庭经济状况核对(第72-76条)。这是社会救助工作的迫切需要。要求政府建立健全核对机制和信息平台，实现部门间信息共享；强调申请人和救助对象要如实申报和配合开展经济状况核对，规定了核对的基本内容及有关单位的配合义务。

第十二章是监督管理(第77-83条)。规定各级社会救助管理部门、乡镇、街道的相关权力、义务和职责，要求及时公开救助信息，设立“12349”救助热线。

第十三章是法律责任(第84-89条)。规定了工作人员、申请人、救助对象的各种违规违法行为和相应的处罚措施。

第十四章是附则(第90-91条)。解释了低保家庭、特困人员、低收入家庭和特困人员供养机构的含义。

三、《办法》的主要亮点

《办法》的创新和突破之处很多，可以说是亮点纷呈，具体可以概括为十二个方面：

一是在结构上构筑起“8+1+3”的社会救助体系框架。《办法》以低保、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等8项制度为主要内容，以社会力量参与为社会救助的重要补充，以核对机制、监督管理、法律责任3项措施为保障的社会救助体系。相对国务院《暂行办法》“8+1+2”的体系而言，内容更加丰富，制度更加完善，政策更加明确。

二是提出各类经济困难家庭公平享受救助资源的理念。《办法》规定：县级以上人民政府应当加强各项社会救助制度的统筹衔接，合理确定社会救助标准，促进低保家庭、特困供养人员、低收入家庭公平享受社会救助资源。今后，我省将形成一个“金字塔型”的经济困难家庭群体结构，其中包括约22万多特困供养对象，约300万低保对象，以及可以享受专项救助的广大低收入家庭，救助范围将不断扩大。

三是着力破解基层社会救助工作中面临的现实难题。目前基层社会救助工作面广量大，操作程序复杂，县乡两级缺乏专业人员和办公经费，部分敬老院运转困难。对这些问题，《办法》规定：县级人民政府社会救助管理部门、乡镇、街道应当加强社会救助能力建设，明确社会救助经办机构，配备工作人员，为社会救助制度有效实施提供保障。

四是推动建立健全一门受理、协同办理工作机制。《办法》规定：县级民政部门、乡镇、街道应当设立统一受理、协同办理的社会救助申请窗口；申请人难以确定社会救助管理部门的，可以先向乡镇、街道或者县级民政部门求助。接到求助的社会救助经办人员应当及时登记、受理，相关部门和单位应当及时接办，切实使困难群众求助有门、受助及时。

五是突出了“托底线、救急难”的救助工作原则。《办法》在制度设计上，为困难群众编织了基本生活托底保障的安全网，确保“网底不破”。低保方面，根据救助对象的合理诉求，规定了部分特殊情况的人员可以以个人名义单独申请低保，并根据困难程度给予分类施保；特困供养方面，扩大到老年人、残疾人、未成年人以外的其他特殊困难人员，对患有精神病、传染病的，要求村（居）民委员会协助乡镇、街道送往当地专业医疗机构予以治疗；在医疗救助方面，加强了与其他医疗保障制度的互补衔接。

六是明确要求各级人民政府建立健全临时救助制度。加强临时救助制度建设，将弥补我省社会救助的一个空白，这是最大亮点之一。《办法》规定，对于因火灾、交通事故等意外事件，因重病、溺水、人身伤害、见义勇为等原因，因患病、普通高等教育入学、物价上涨等原因出现的暂时困难，以及生活无着的流浪乞讨人员等，全部纳入救助内容,实施制度性救助。

七是努力推进社会救助制度统筹发展和资源整合。《办法》规定：社会救助逐步实行属地化管理，打破户籍限制和城乡分割，允许符合条件的外来常住人口在居住地申请社会救助。一是允许无劳动能力、无固定收入、依靠近亲属生活且符合低收入家庭认定条件的成年未婚重度残疾人和脱离家庭在宗教场所居住满三年的生活困难宗教教职人员以个人名义单独提出申请；二是允许在城镇居住的非农业、农业户口混合家庭和户籍所在地为城镇且实际居住满三年、无承包土地、不参加农村集体经济收益分配的家庭申请城市低保；三是允许符合条件的外来转移人口在居住地申请低保。

八是推动特困人员供养机构转型升级和政府购买服务。《办法》允许特困人员供养机构在满足特困人员供养需求的前提下，可以利用闲置资源面向社会提供服务；各级人民政府可以采取公办民营、购买服务、协议委托等方式，利用具备资质和条件的社会机构为特困供养人员提供服务。

九是加强各项救助制度和各个管理部门之间的衔接。《办法》规定：特困人员供养与低保、孤儿基本生活保障不得重复；县级以上人民政府应当将各种未纳入医疗保险政策报销范围的医疗费用列入救助范围；因特殊情况未能参加基本医疗保险、住院费用难以承担的也应当救助；申请教育救助的，持县级民政部门相关证明向就读学校提出；城镇家庭申请住房救助的，先由县级住房保障部门审核家庭住房状况，再由同级民政部门审核其家庭收入和其他财产状况。

十是鼓励发挥社会力量在社会救助中的重要作用。社会力量是社会救助不可或缺的必要补充。《办法》规定：鼓励社会力量通过捐赠、减免收费、设立帮扶项目、创办服务机构、开展志愿服务等方式参与社会救助，并按照有关规定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策；各级人民政府可以将社会救助中的具体服务事项通过委托、承包、采购等方式，向社会力量购买服务；在社区服务站（中心）设置社会工作岗位，培养社区社会工作者，培育社会工作服务机构；县级以上民政部门实行社会救助志愿者注册登记制度。

十一是全面建立社会救助家庭经济状况核对机制。《办法》单独一章规定了此项内容，明确提出县级以上人民政府应当建立健全跨部门的核对机制和信息平台，落实工作人员和专项经费，对申请人家庭经济状况的真实性和完整性进行核对。申请或者已获得社会救助的家庭，应当如实申报家庭人口、收入和财产等状况并及时报告变化情况。这将为高效准确认定社会救助对象提供了技术支撑和保障条件。

十二是强化了社会救助的监管措施和法律责任。为增强社会救助工作的权威性和严肃性，最大限度地减少错助、漏助、骗助和关系保、人情保等现象，进一步明确了各级政府、社会救助管理部门、社会救助工作人员以及社会救助对象的权利、义务和责任，强化了乡镇（街道）的属地管理责任，以加大责任追究力度，提高违规违法成本，进一步增强救助政策的严肃性。从而使社会救助工作更加及时、透明、公正、有效，确保社会救助资源真正用于需要救助的困难群众。

(责任编辑： 张健 )