浅议新常态下开展政策落实跟踪审计

青岛市审计局 李瑞峥

2015 年以来，经济下行压力逐步增大，国家制定出台了一系列政策促进经济提速增效，保持在合理的区间运行。加强对国家重大政策执行情况的跟踪审计监督，促进相关政策措施更加合理、得到更好的落实、取得更好的效果，成为当前审计工作的重点内容之一。笔者结合工作实际，就如何开展好政策执行情况审计谈几点浅见。

一、新常态下开展政策落实跟踪审计的必要性

（一）推动全面深化改革，促进我国经济“转方式、调结构、稳增长”的必然要求

改革越向纵深推进，涉及的体制机制问题越来越多，涉及的利益格局调整越来越深刻，推动的难度就越来越大。因此，审计工作不但要敢于揭示改革中遇到的问题和难题，反映各种体制性障碍、制度性缺陷，积极推动各项改革措施的落实，而且要注重全面分析改革过程中出现的政策措施不配套、衔接不顺畅、甚至政策起反作用的情况，促进国家出台的各项政策措施真正发挥效用。

    （二）推进简政放权、放管结合，促进政府职能转变的重要手段

李克强总理在2015年《政府工作报告》中提出，要“加大简政放权、放管结合改革力度”，不仅要进一步取消和下放部分行政审批事项，建立规范行政审批的管理制度，而且要求地方政府对应下放给市场和社会的权力不截留，对上级下放的审批事项要接住管好。审计部门通过对政策落实情况进行跟踪审计，重点关注行政审批权下放后，政府职能是否转变到位，真正给企业松绑，为创业提供便利，并针对存在的突出问题提出改进建议，推动修订完善相关配套制度和规则，促进解决政府与市场边界不清晰的问题，为大众创业、万众创新创造制度条件。

（三）提升审计公信力，更好地发挥“免疫系统”功能的重要契机

对政策措施贯彻落实情况开展跟踪审计，不仅是保障宏观经济政策的有效执行、保障经济社会健康运行的有效手段，更是提升审计效能、加快审计全面转型的重要抓手。“新常态”下的政策落实跟踪审计，要求审计人员摆脱传统财务收支审计的思维，从宏观角度考虑问题、提出建议，提升审计的高度；审计部门作为独立的第三方开展审计、发表意见，能够避免部门和层级之间的利益纠葛，提升审计公信力。

二、开展政策落实跟踪审计的内容和重点

  （一）政策配套措施制定情况

审计中，重点关注：一是配套措施出台的合理性，关注措施出台的依据是否充分，是否经过充分的论证并符合规定的程序；二是其与上级出台政策的协同性，关注是否偏离了政策导向，是否做到地方利益服从全国利益；三是配套措施的可行性，关注政策是否具有适度的弹性、严格的执行界限和可评估的标准，是否根据经济社会发展变化予以修正等。除此之外，还应关注各级政府是否建立了权力清单，厘清职能边界。

（二）政策及配套措施的执行情况

审计机关要客观全面地评价某项政策的落实是否达到了预期目标，就需要对政策的执行及效果进行审计监督，这既涉及到政策配套措施的制定和执行情况，又涉及到相关的项目和资金的完成情况。一是关注具体措施是否有效，是否能够完成既定任务目标；并以政策措施最终执行部门和单位作为落脚点，在实践中全面衡量其执行情况及效果。二是关注与政策配套的专项资金使用情况，从专项资金补贴政策的制定、资金的实际分配情况以及资金使用是否发挥了预期的效应等几个方面进行分析。三是关注政策配套相关的重大项目建设情况，关注项目的投向是否符合政策设定的目标，是否存在项目投向不符合中央政策规定和国家产业政策调整规划要求，检查地方配套资金的落实情况，是否存在因配套资金不到位导致项目未开工或停工的情况，并对项目建成之后发挥的作用进行评估。

（三）政策执行的绩效审计

政策跟踪审计贯穿于政策执行的整个过程，政策执行的时间跨度大、执行中存在调整变更的情况，决定了政策跟踪审计带有阶段性特点。因此，在跟踪审计的过程中，一是在政策及相关配套出台之后，要对政策执行的风险和可能出现的问题进行充分的评估，尽量避免出现偏差；二是在政策执行过程中，要通过实地调查研究，分阶段评估政策执行的效果，及时提出审计建议，纠正偏差，促进中央政策的贯彻落实；三是科学客观地评估政策执行的效果，注重就当前政策实施的阶段发表意见。

三、开展政策跟踪审计的着力点

（一）选择好审计介入的时机

开展政策落实跟踪审计应选择：一是从无到有的试点时期。主要通过关注政策制定的合理性、论证的充分性和内容的可操作性，对政策本身进行评估，并通过试点地区、部门或行业的实际运行效果，及时予以补充、完善和修正。二是从点到面的政策推进期。主要关注影响政策的作用机制和传导机制是否存在障碍，是否存在因政策作用机制的条件在某些行业和领域尚不具备，从而引起在实际执行中难以达到预订目标，甚至起反作用的情况出现。三是政策普及后的成熟稳定期。主要关注各类政策执行主体在政策实施过程中存在的问题，及时通过加强制度建设来规范，同时关注相关政策之间是否存在不协调、不衔接的情况，对各项相关政策措施落实的效果进行科学客观的评估，并对容易产生管理漏洞的领域定期进行跟踪审计。

（二）正确处理好两种关系

开展政策落实跟踪审计应采取绩效审计的思路和方法，在审计中注意处理好两种关系。一是政策和项目、资金之间的关系。政策目标是总体目标，项目、资金目标是局部目标，前者决定后者的方向，后者是前者的具体体现。政策落实跟踪审计既要研究政策的协调性、一致性问题，又要通过项目、资金的审计揭示政策执行中的薄弱环节，评估政策效果的实际情况。二是宏观政策与微观主体之间的关系。政策目标实现的程度最终取决于政策对微观经济主体的影响程度，在政策落实跟踪审计中，应重点关注机制产生作用的条件是否具备，政策传导机制是否有效。

（三）运用科学的审计方法

在审计点多面广、资源有限的情况下，必须广泛运用多种审计方法，提高审计效率。一是运用科学的审计方法和手段，加大信息系统审计力度，开展数据分析和应用总结；运用调查问卷、走访座谈等多种方式扩大审计调查的范围等。二是运用综合的分析方法。充分运用反映经济运行状况各种指标，进行横向和纵向的对比分析，对政策措施制定的合理性、落实的有效性进行分析评估。三是加强资源整合与部门协作，善于借力。加强审计机关内部的资源整合和工作规划，合理进行分工，避免工作重复和交叉，最大限度发挥内部资源的整体优势。加强审计机关与各部门之间的协调配合，善于利用已有的成果和资源帮助审计人员高效开展工作。

（四）站在宏观层面分析问题

一是要抓住政策措施落实的重点环节、重点项目、重点内容，关注有关安排部署是否及时、推进落实是否有效、保障措施是否有力，揭示和反映是否存在不想落实、不敢落实、不会落实等问题，从体制机制角度思考问题产生的根源和解决办法，综合时代背景与政策实施的具体因素对政策措施落实情况进行适时评价、持续监督、及时反馈。二是要依法审慎处理审计结果。对审计发现的问题，要分析深层次原因，提出解决问题的意见和建议；对制约发展、阻碍改革的制度规定，要推动改进完善；对发展改革过程中的积极探索，特别是对有利于调结构、转方式、利长远，有利于整合资源、提高绩效，有利于防范风险隐患等创新举措，要促进总结形成规范。