谁还敢打“违法不犯罪”擦边球？

本报通讯员孙俊杰 梁宇

　　山东省青岛市某机械有限公司法定代表人孙某，日前因涉嫌不正常运行水污染防治设施违法排放污染物，被公安部门处以行政拘留10天的行政处罚。

　　这是自新环保法实施以来，青岛市首例因环境违法被处以行政拘留的案件。

　　然而，这起案件的意义远非仅此。

　　早在新环保法实施前，当地环保部门曾以“涉嫌私设暗管，排放有毒物质”将案件移送公安部门，未获受理。

　　新环保法实施后，当地环保部门积极收集这家公司适用环境行政拘留的违法证据，终获成功。

　　更为重要的是，这起案件的移送消除了当地社会对于“环境执法不作为”的误解，破除了当地企业“无罪不抓人”的思想误区，塑造了当地环保部门敢于执法、善于执法的新形象。

　　现场：处处彰显证据收集意识

　　4月14日，山东省青岛市环保局城阳分局环境执法人员对青岛某机械有限公司进行执法检查时，发现其未经环保审批擅自进行金属表面处理作业，产生的污水进入污水调节池后，未经处理通过潜水泵和软管直接排入城市污水管网。

　　“当时，这家公司污水处理站调节池的搅拌电机、絮凝池的给药电机都没有运行，调节池的水位明显低于搅拌装置的叶片以下，污泥收集池也无污泥排出，部分阀门关闭，整套污水处理设施长期处于停运状态。”青岛市城阳区环境监察大队副大队长唐尧初告诉记者，他们立即对现场进行录像、拍照，勘验，并制作现场检查（勘察）笔录。

　　执法检查中，企业所在地的城阳区棘洪滩街道办事处相关负责人和棘洪滩派出所相关负责人，也参与了现场勘察，并签字确认。

　　4月15日，城阳环保分局执法人员依法询问这家公司法定代表人孙某，制作了调查询问笔录，孙某承认以上环境违法事实。4月22日，执法人员依法对这家公司车间工人陈红明、孙仁伟进行调查询问，两名车间工人证言均证实这家公司“不正常运行防治污染设施，违法排放污染物”的违法事实。

　　移交：适用行政拘留证据充分

　　4月27日，城阳环保分局以涉嫌违反新环保法第四十二条第四款的规定，依据新环保法第六十三条第（三）项的规定，将案件移送公安机关，并建议对这家公司法定代表人实施行政拘留，公安机关予以受理。

　　随后，公安机关多次传唤违法嫌疑人，均未到案。

　　5月26日，公安机关依法将违法嫌疑人控制。5月27日，经审理，决定对违法嫌疑人处以行政拘留10天的行政处罚（5月27日~6月6日）。

　　在青岛市环保局城阳区分局监察大队副大队长唐尧初看来，这起案件事实清楚，证据确凿。企业的违法行为有现场录像、现场照片、现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录、企业营业执照复印件、组织机构代码证复印件等证据为凭。符合新环保法第六十三条第（三）项和《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第七条“《环保法》第六十三条第三项规定的通过不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物，包括以下情形”中的第（一）项、第（三）项和第（四）项实施行政拘留的基本条件，适用新环保法第六十三条“对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留”的法律规定。

　　争议：涉案企业为何必须建水污染防治设施？

　　本案在移送公安机关后，公安部门对案件进行审查，对环保部门提供的部分违法证据提出质疑，甚至存在认定本案证据不足不予立案的倾向。

　　这里面既有环保、公安部门对法律认识和理解的不同，也有双方执法理念和执法习惯的冲突。公安机关对环保法律法规不熟悉、不了解，环保部门对公安机关在限制人身自由的法律运用和证据采用上了解的不全面、不深入。经过双方多次沟通和互相学习，按照公安机关的案件立案要求，环保部门及时补充了相关证据，最终保证了本案圆满终结。

　　一是公安机关在是否建设水污染防治设施上提出异议。

　　本案移送公安机关的案由是“不正常运行防治污染设施，违法排放污染物”，公安机关认为，判定不正常运行防治污染设施的先决条件是涉案企业为何必需要建设水污染物防治设施，要求环保部门提供相应的法律依据或行业规定。

　　环保部门一方面提供涉案企业前期直排废水采样监测报告，数据显示超标，反映其不建设并运行水污染防治设施生产废水不能达标排放。另一方面提供涉案企业前期申请补办环保审批手续提交的《建设项目环境影响报告表》，报告表明确要求建设5t/d的废水处理站，并建设专用管道接入市政管网。公安机关对以上证据认可并采信。

　　二是排放污染物未超标，甚至部分污染物未检出的情况下是否适用于行政拘留。

　　公安机关认为，环保部门提交的监测报告显示，这家企业排放的污染物属于达标状态，重金属等一类污染物均未检出，实施行政拘留是否存在量罚过重的嫌疑。环保部门认为，新环保法第六十三条第（三）项和《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第七条明确规定，只要企业存在其中列出的环境违法行为之一就应移送公安机关处理，排放污染物是否超标不是实施行政拘留的前提条件。同时，这家企业前期直排废水监测超标，间接说明其偷排废水不可能一直处于达标状态。

　　公安机关采纳了环保部门的意见。

　　三是违法嫌疑人的供述有多大证据效力的问题。

　　在日常环境违法案件中，违法嫌疑人的供述作为一个重要证据列入执法案卷。

　　但公安机关认为，违法嫌疑人的供述不能单独作为证据列入案件，因限制人身自由案件的特殊性，在进一步审理案件的过程中，往往出现供述反复甚至翻供的现象，违法嫌疑人的供述必须要有其他相关人员证言证词的印证。环保部门尊重并采纳了公安机关的意见，补充了这家企业两名从业人员的证言证词，保证了证据的采信和完整。

　　反思：抓住主要违法事实避免法律适用争议

　　据唐尧初介绍，这起案件在侦查、立案、证据采用以及法律适用中，环保部门和公安机关进行了多次对接。

　　由于充分考虑到公安机关在限制人身自由案件处理方面的特殊性，环保部门在取得关键证据和主要违法嫌疑人证词的基础上，还补充了涉事公司两名工作人员的证言证词，这样就保证了证据链的完整和证据间的相互印证。在企业主要污染物不超标的情况下，环保部门抓住其“停止运行污染处理设施的”主要违法事实，避免了法律适用的争议。

　　在处罚裁量上，城阳区环保、公安部门在合理评估违法行为可能造成的环境损害和社会不良影响基础上，充分考虑当事人认罪态度，合理量罚，做到既惩治、震慑环境违法行为又能保障违法嫌疑人的合法人身权益，避免了量罚过轻或用罚过度的情况发生。

　　“从侦查到结案，公安机关全程参与并给予了很多建议，环保部门收集的证据被公安机关直接采用，在量罚上公安机关也充分考虑了环保部门的意见并采纳。整个办案可以说真正实现了环保、公安“无缝隙”对接。”唐尧初说。

　　“两高”环境司法解释的出台，细化了环境污染犯罪的入刑标准，降低了环境污染犯罪入罪门槛。

　　但在实际操作中，基层执法人员发现，这其中存在违法行为不构成刑事案件但行政罚款又不能有效惩治和震慑环境违法行为的执法“空档”，造成违法嫌疑人“逍遥法外”的公众错觉。也在社会上形成了“环境执法不作为”的假象，损害了环保部门的公众形象。

　　新环保法增加的行政拘留规定恰好弥补了这一不足，在对于环境违法行为的刑事惩罚和行政罚款中实现执法补充，破除了部分企事业主“无罪不抓人”的错误认知以及“破财消灾”的侥幸心理。

　　以往环境违法行为处罚主要以环保部门的行政罚款为主，极少数环境污染犯罪行为才会申请公安介入，施行案件移送，客观存在处罚手段单一、整治效果不佳的现象。新环保法将行政拘留纳入环境执法体系，使行政处罚形式多样化，丰富了环境执法手段。

　　记者了解到，这起案件中的青岛某机械有限公司是有“前科”的。其曾因私自排污多次被群众举报，被列入城阳分局重点督查对象；因建设项目未报请环保行政主管部门审批先后被处以10万元和20万元行政罚款。但在整改环节中，这个公司拒不执行环保部门责令停止生产的行政命令，依旧偷产偷排。

　　2014年7月，城阳分局曾以“涉嫌私设暗管，排放有毒物质”将案件移送公安机关，公安机关以证据不充分、不够入刑条件未予立案。

　　这次不成功的案件移送让违法嫌疑人以及部分企事业主产生错误认识，打起了“违法不犯罪”的擦边球，同类环境违法行为时有发生且有上升趋势。

　　新环保法实施后，城阳分局积极收集这个公司适用行政拘留的违法证据，并于2015年4月获取这个公司“在生产经营或者作业过程中，停止运行污染物处理设施”的关键证据，成功实现了案件移送。

　　此案件的终结，给违法企业有力警示，对彰显法律权威，杜绝“守法成本高、违法成本低”的现象发生具有很大意义。