基层财政十个方面须尽快适应改革要求

平原县审计局 任吉顺

2014年１0月和11月，山东省委、省政府先后印发了《关于深化财税体制改革的意见》和《关于深化预算管理体制改革的实施意见》，明确了财税体制改革的指导思想、目标要求和主要内容。对照《意见》要求，基层财政尤其是县乡两级财政须从以下十个方面完善财政资金管理，有效化解财政风险。

一是规范预算编制程序，细化预算编制内容。目前，县级财政尽管实行了部门综合预算，但一般都由县财政局为预算单位代编预算，乡镇不设国库，预算管理职权更为弱化，可用财力与县财政对乡镇的实际拨款脱节。就县本级财政而言，政府投资项目预算不具有约束力，投资项目、投资额都无法确定。上报给人大的预算不但不准确，也不全面。县级财政须严格按照“二上二下”程序编制预算，并细化预算内容，政府预决算应全部细化公开到支出功能分类项级科目，部门预决算须逐步公开到基本支出和项目支出。

二是加强预算执行管理，硬化预算约束。目前，县乡两级财政预算执行尚不规范，造成无预算拨款、向非预算单位拨款的问题还非常普遍，有的该提取的不提取，该列支的不列支，有的在有专项用途的基金中列支其他非相关支出项目，还有的预算拨款不到位，当年预算不按规定完成。县级财政要加强预算支出管理，县级人大要加强对预算执行的监督，预算经同级人大批准后即具有法律效力，非经法定程序不得调整，预算未安排的事项一律不得支出。

三是加强债务管理，严控债务规模。根据《意见》要求，政府存量债务以2013年政府性债务审计结果为基础，按规定程序报经批准后纳入相应政府预算管理。而地方除2013年确定的存量债务以外，还有数不清的乡镇社区建设欠付工程款没有全部包括在债务清理和债务甄别范围之内，也没有全部纳入财政债务信息管理平台范围之内，这些债务金额巨大，增长较快，偿还具有紧迫性，总规模很难摸清，而且管理不规范，缺乏约束，容易引发债务风险。地方政府须进一步摸清底数，严控债务规模。

四是清理规范财税优惠和奖励政策。根据（国发〔2014〕62号》要求，要加大财税优惠政策的清理力度，严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费和政府性基金、以优惠价格或零地价出让土地，并严格财政支出管理，坚决取消先征后返、列收列支、财政奖励或补贴等形式减免土地出让收入等问题。目前，鉴于与企业签订的合同或协议尚未履行完毕，为维护政府信誉，有的地方还在执行税收和土地出让收入返还，乡镇“双区同建”等土地使用权的取得还以协议出让代替招拍挂，这与财政改革的要求不相适应，也违反了财政政策，须认真加以清理和规范。

五是加强国有资本管理，为编制国有资本经营预算做好铺垫。目前，县级财政对预算管理范围内的国有独资、国有控股和国有参股企业监管不到位，还有的对企业国有成分存在质疑，国有资本比例界定不清，更无法监督其国有资本和收益增减变化情况，不具备编制国有资本经营预算的条件。要强化国有资本监管，须由政府会同相关部门明确国有资本界定的法律基础，准确界定企业的国有资本比例，逐步扩大国有资本经营预算实施范围，进而提高国有资本收益收取比例。

六是加强财政收入管理，提高收入质量。目前，有的地区仍存在税收虚收空转问题，有的地区土地出让收入欠收严重，有的预算单位处置、出租国有资产收入坐收坐支，不纳入预算管理，还有的为完成税收任务预征税款、超征税款、转引税款等，造成财政收支严重不实。这些影响收入质量的问题都需要尽快纠正，地方政府要进一步完善征缴制度和监督体系，严禁违规减免、缓征或隐匿、滞留、挪用、坐支应缴库的非税收入，严禁通过违规调库、混库等手段虚增收入。

七是加强结转结余资金管理，盘活财政存量资金。目前，大量的具有专项用途的资金被滞留在县乡两级财政，由于常年无法拨付或使用，时过境迁，原来专项资金的设定基础已经消失或改变，项目再行实施已经没有实际意义，这部分资金长期挂账，形成了大量的结存或结转资金。基层财政要健全结转结余资金定期清理机制，有效盘活财政存量资金，要按照上级要求2015年起将结转结余资金规模占本级当年财政支出的比重控制在9%以内。对部门、单位连续结转2年以上的财政性项目资金，一律收回本级财政统筹安排。要建立科学合理的预算执行进度考核机制，有效控制新增结转结余资金。

八是推进国库管理制度改革，健全国库单一账户体系。目前，除财政零余额账户外，多数县级预算执行单位仍保留实有资金基本账户，有的单位将零余额账户资金违规转入本单位实有账户。同时，县级财政本身也设有多个专项支出财政账户。这些问题不符合国库管理制度改革的要求，基层财政健全国库单一账户体系，严格控制向部门单位实拨资金，要清理取消行政单位实有资金基本账户。同时，要加强财政专户管理，一律不得新设专项支出财政专户，现有专户除经财政部审核并报国务院批准予以保留的外，其余专户要按规定在2016年年底前取消。

  九是加强财政暂付款管理，严控财政垫付资金。目前，县乡两级财政暂付款数额较大，财政垫付资金的情况比较复杂，多数资金已无法收回。有的地方现在仍存在向辖区内企业借款的问题，使财政资金处于危险状态。要严禁违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金，同时，要全面清理历年暂付款，按照规定，力争在2014年大幅压减的基础上，2015年再压减20%以上。

以上这些问题，暴露出基层财政资金管理方面的许多做法与省委、省政府的要求不相适应，有的做法与财政改革的大方向背道而驰，地方政府要责成财政部门和有关部门，切实履行职责，认真研究、分析和纠正、解决这些问题，有效避免财政风险，争取在财政改革领域率先突破。