济南严防财政资金“未来存量” 源头防控机制打造“零存量”
大众网记者 李兆辉
针对一些地方、部门的财政拨款长年“趴”在账上问题，今年国务院总理李克强多次召开国务院常务会议，研究部署盘活财政存量资金问题，要求整改预算执行不到位、资金层层积淀等情况。
今年山东通过创新盘活机制，1-10月份各级共动支、盘活以前年度各类财政存量资金2023亿元，占存量资金总额的85%，走在全国前列。
尤其值得关注的是，济南市财政局根据上级关于统筹专项资金使用实施意见要求，以教育经费管理为突破口，秉承“上医治未病”的理念，坚持盘活现有存量和防控未来存量并重，“标本兼治，重在源头治本”，积极探索建立“源头精准防控”(“源头”广义指预算管理，狭义是指预算编制环节)机制，“拧紧预算管理的水龙头”，以资金“零存量”作为重要绩效目标，实施“全过程调控”预算绩效管理，从预算编制阶段提前介入，强化存量源头控制和过程控制，形成“绩效动力传导”机制，倒逼部门和单位加快项目进度和资金支出，提高资金绩效，提前化解可能出现的存量。
2015年上半年济南市级教育预算拨款进度就已超过80%，11月底拨款完成100%，改变了往年教育预算执行集中在下半年的状况。上年教育项目建设资金存量2.6亿，预计今年底将趋于“零存量”。
事前预防：
预算编制“三挂钩”，综合考量源头控制，精准审核防存量
“我们借鉴传统文化上‘医治未病’的理念，坚持盘活现有存量和防控未来存量并重，标本兼治，重在源头治本。”济南市财政局党委成员张永华在接受大众网记者采访时介绍，济南市按照上级关于统筹财政资金使用实施意见要求，以教育经费管理为突破口，探索建立“存量源头精准防控机制”，从事前预算编制阶段提前介入，“拧紧预算管理的水龙头”，以资金“零存量”作为重要绩效目标，实施“全过程调控”预算绩效管理，强化存量源头控制和过程控制，形成“绩效动力传导”机制，倒逼学校等项目单位提高绩效，加快项目进度和资金支出，盘活既有存量，并提前化解可能出现的存量。
为此，济南市财政局在预算编制环节，实行“三个挂钩“，综合考量源头控制。
预算编制与绩效目标挂钩。2015年起，为从源头强化绩效管理，济南市在预算编制时，依据国家相关政策、财政支出方向和事业发展规划等情况，对市教育局提报的以资金“零存量“为目标的执行时间和社会效益等绩效目标的完整性、科学合理性、可行性等进行审核，作为安排预算的重要依据，并与2015年部门预算同步批复到了市教育局和所属学校和单位，改变了以往专项资金审核不够精准的做法，完整地体现绩效管理的内在要求。如通过审定济钢高中学生公寓建设项目绩效目标，合理安排资金，以确保今年秋季开学时学生公寓竣工并交付使用,使该校1600名男生全部从原旧厂房改造的简陋宿舍和旧宿舍楼中搬出入住新公寓。
预算编制与预算执行情况的挂钩。济南市在编制专项资金预算时，以上年执行情况作为重要依据，对执行效率高、绩效好的项目优先予以保障，对执行不好的项目不再安排或予以核减。
预算编制与结余结转存量资金挂钩。积极探索以专项资金“零存量”为目标，倒逼实现项目精准立项-预算精准编制-预算精准管理。目前正在对拟列入2016年部门预算和三年财政规划的专项资金重点项目库的项目进行立项评审，充分论证项目实施的必要性、可行性，核定项目预算和绩效目标。一是编制下年度预算时，根据立项评审核定的项目预算金额安排资金，改变了以往预估安排资金的做法，从而预先剔除了因预估不实而导致的下年年底可能出现的存量资金，实现了预算的精准安排。二是科学合理落实项目资金的实际支出年份，实行跨年度统筹安排，防止产生新的存量资金。这样做既加快支出进度,确保专项资金“零存量“;又防止挤占挪用，提高项目资金绩效;还合理压减项目资金，起到节约资金、增加投入的作用。
事中调控：
预算执行实行“双机制”，绩效动力传导，倒逼资金支出加速
在预算执行过程中，济南市财政局实行“两个机制”，“项目跟踪评估监控+动态调整及清理”机制和“绩效动力传导”机制，以此倒逼项目单位提高绩效，加快项目进度和资金支出，提前化解可能出现的存量。
张永华介绍，为切实解决教育专项资金存量问题，财政部门精准发力，改变了以往部门预算确定后专项资金项目一般不予调整的做法，进行预算绩效运行调控，建立项目库，实行专项资金项目备选制度，设立项目调出的“出口”和调入的“进口”,建立项目的“退出补入”机制。
通过建立“项目跟踪评估监控+动态调整”机制，促进专项资金整体绩效的提升。今年4、7、9月份，通过委托第三方中介机构，对2015年市直学校及各县(市)区部分重点教育专项资金进行了三次跟踪评估，根据跟踪评估结果，实行项目资金支出进度预警、项目资金动态调整，建立常态化清理机制，对未达到支出进度等绩效目标的项目资金及时予以了变更调整，对预计年底无法支出的项目资金及时予以了收回。通过动态调整，淘汰绩效差的项目,盘活资金存量，加快了专项资金支出进度，专项资金整体绩效得到较大提升。
“绩效动力传导”机制的建立，倒逼项目单位及时开工，加快支出进度，消除年底存量资金。张永华说，绩效管理以财政和主管部门作为主体，但最终是要解决和提高项目单位资金的绩效问题。为防止和解决绩效管理执行难和“落地难”问题, 财政部门精准发力，在教育部门密切配合下，通过对年初下达的项目绩效目标实施跟踪评估，相当于对专项项目进行二次考量，并实行项目能进能出，对达不到执行时间和绩效等目标的项目当年就予以调整，改变了项目单位年初部门预算批复后资金就到手的传统理念。每个项目都要过4、6、9月的“三次评估关”，让项目单位明白，钱花好了才是你的，花不好就不是你的，就是别的单位的了，促使项目单位及时开工，加快支出进度，消除年底存量资金，并加强资金管理，防止出现挤占和挪用等违规问题的发生，真正将政府的绩效管理理念和要求有效地传导到项目单位，解决个别项目单位拖延进度的“任性”做法，用倒逼机制和竞争激励机制解决预算编制环节解决不了的问题，切实提高项目执行效率和资金使用绩效。
事后评价：
绩效评价实行“三结合”，无缝对接下年度预算编制
为了对绩效目标实现结果进行综合评价，并在下一年预算编制中加以运用，济南市财政局下一步将将采取“三个结合”措施。
绩效评价与分析反馈相结合。年度预算执行结束后，将在组织项目单位进行绩效自评的基础上，委托中介机构进行复评，出具项目绩效评价报告，并通过评价结果分析，查找资金使用和管理中的薄弱环节和问题，对主管部门和项目单位提出进一步改进和加强预算管理，调整和优化以后年度预算支出的方向和结构，提高预算支出绩效的意见和建议。
绩效问责与落实整改相结合。按照“谁用款、谁负责”的原则，针对未能实现预期专项资金项目绩效目标的情况进行绩效问责，从而督促部门和单位落实整改，完善管理制度，加强财务管理，规范支出行为，真正将支出责任落到实处，提高资金使用效益。
预算编制与全过程综合评价结果有机结合。将绩效评价由事后评价拓展为事前评审、事中跟踪评估和事后评价相结合的全过程一体化综合评价，并以全过程综合评价结果作为预算编制的重要依据，对绩效好的项目优先安排，对绩效不好的项目减少安排或不安排，解决现行绩效评价结果无法与下一年度预算编制相结合的问题，切实提高财政资金整体效益。
“存量产生是系统问题，我们从系统角度统筹运用‘老三论’系统论-自组织的自我调控功能以及控制论原理，防控存量的产生。”济南市财政局教科文处处长王鲁飞介绍，济南市财政局贯彻新《预算法》，全面深化预算管理体制改革，按照国务院关于推进财政资金统筹使用实施意见要求，探索创新改进和完善预算控制方式，实施源头治理。
效果显现：
建设项目当年投入资金，当年就交付使用，存量为零
在山东济南，一所从工厂厂房里“爬”出来的高中——山东省济钢高级中学，深深体会到济南独创的一套“绩效财政”制度带来的实惠。这所学校为了能让学生尽快从工厂车间改造的宿舍里搬出来，于今年向济南市财政申请了2700万元建设资金。但这笔钱的花法与往年却发生了很大变化，让校长吕如浩倍感压力在肩。
按照济南市财政局新规，虽然济钢高中这座新公寓的建设资金已经纳入济南市专项财政预算，但如果学校没有实现当初上报给财政局的绩效目标，部分资金就会被济南市财政局调整给同样需要钱的项目上，尽管这笔钱当初已经被确定为“专款专用”的专项资金。
在这种绩效传导机制的作用下，这所学校年初申请到资金后，仅用了4月份就“跑”完各种建设手续并开工，仅用了五个月就已经工程封顶，8月份完工交付使用，到9月1日新学期开学时，学生按期入住新公寓。实现了当年投入资金，当年就交付使用，实现了财政资金“零存量”。
不仅是这一所学校，大众网记者从济南市财政局了解到，上半年济南市市级教育预算拨款进度上半年超过80%，11月底完成100%。上年教育项目资金存量2.6亿，预计今年底趋于“零存量”。