关于审理道路妨碍物致人损害案件疑难问题的探讨
03.09.2014 20:25
本文来源: 法院
我国在《侵权责任法》出台之前，对于道路妨碍物致人损害的处理，《民法通则》没有做出特别规定，2004年5月1日起施行的《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十六条也仅规定了道路所有人或者管理人的管理瑕疵责任，没有对妨碍物的设置人责任做出特别规定，说明此时的设置人责任是一般侵权责任。后来在2010年7月1日起施行的《侵权责任法》第八十九条中，对该情形作了一般性规定：“在公共道路上堆放、倾倒、遗撒妨碍通行的物品造成他人损害的，有关单位或者个人应当承担侵权责任。”如何理解该条规定，对法院处理道路妨碍物致人损害案件具有重大实践意义。
何谓“有关单位和个人”？粗读该条文容易理解成实施堆放、倾倒、遗撒行为的行为人，似乎不包含道路管理人。为何要加一个限制词“有关”呢?“有关”一词虽然模糊但是里面蕴含着立法者的深刻含义。立法部门在征求有关部门及律师对侵权责任法草案（二次审议稿）的意见时，有的法官和律师提出，应当进一步明确“有关单位和个人”的含义。有的法官建议将责任主体修改为“物品的管理人、所有人”或者“堆放、倾倒、遗撒物品的单位和个人”。 但是，该意见最终没有被立法部门采纳，《侵权责任法》作为一个裁判性规范，立法部门对此没有作出进一步的修改，可以说是立法上的一个遗憾，有待于在司法解释上作出明确规定。
《侵权责任法》第八十九条所规定的“有关单位和个人”采取了模糊的表达方式，应该理解为除了包括堆放、倾倒、遗撒妨碍通行的物品的行为人外，还包括公共管理部门及其他相关的管理部门。 从立法本意来看，主要是指堆放、倾倒、遗撒妨碍通行物的单位或者个人，但是也不完全排除对公共道路负有管理、维护义务的单位和个人的责任。
当妨碍物的设置人与道路的管理部门是同一主体时，这时侵权行为主体与责任主体相一致，法院容易确认责任主体；当设置人与道路的管理部门不属于同一主体时，设置人作为责任主体一旦查清也容易确认，而较难确认的是道路的管理主体。随着我国道路建设的主体多元化，道路分类的细致化、专业化，加之道路交通管理体制的改革以及分工的细化，事故发生后，人们对于事发路段很难分清管理主体。
笔者认为，道路管理部门的管理责任源于其对道路管理义务，管理义务从另一个角度讲也是一种管理权力，道路管理部门的管理义务与权力需要法律、法规的明确规定。根据《公路法》第三十五条规定：“公路管理机构应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护，保证公路经常处于良好的技术状态。”说明公路管理机构有对公路进行养护的法定义务。根据《公路安全保护条例》规定，公路养护应当按照国务院交通运输主管部门规定的技术规范和操作规程实施作业。根据《公路养护技术规范》的规定，像清理路面遗留的杂物属于日常养护之列。笔者认为，公共道路属于公共场所之一，因公路管理瑕疵产生的法律责任在性质上属于《侵权责任法》第三十七条违反安全保障义务责任，公路管理部门未及时按照公路养护技术规范要求，履行相应的养护管理义务，造成他人损害，公路管理部门应承担相应的侵权责任。
《公路法》第四十六条规定：“任何单位和个人不得在公路上及公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通的活动。”第七十七条规定：“违反本法第四十六条的规定，造成公路路面损坏、污染或者影响公路畅通的，或者违反本法第五十一条规定，将公路作为试车场地的，由交通主管部门责令停止违法行为，可以处五千元以下的罚款。”说明公路管理机构有对公路进行行政管理的义务。但是公路管理部门没有履行行政管理义务是否也能产生民事赔偿责任？实有探讨之必要，因为这涉及到对义务主体的确认问题。
路政管理属于公路管理部门的行政执法范畴，公路管理部门负有对违法占用道路的行为有实施制止、处罚的行政处罚权。对于在公共道路上进行施工（路边）、晾晒等较大规模人为占用道路行为，公路养护人员因没有行政执法权，对此无法及时予以解决。根据交通部制定的《路政管理规定》第四十八条：“公路养护人员发现破坏、损坏或者非法占用路产和影响公路安全的行为应当予以制止，并及时向公路管理机构报告，协助路政管理人员实施日常路政管理。” 即将于2012年1月1日实施的《行政强制法》第五十二条规定：“需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。”从上述规定中可以看出道路管理部门不仅享有行政处罚的权力，而且负有及时清除公路上障碍物的义务。如果其没有及时作为，致使损害发生，此时产生的责任不属于国家赔偿责任而是侵权责任。我国立法部门在制定《国家赔偿法》时指出，对于桥梁、道路等公共营造物，因设置管理欠缺发生的赔偿问题不属于违法行使职权的问题，不纳入国家赔偿的范围，受害人可以依照《民法通则》的有关规定，向负责管理的企业、事业单位请求赔偿。 从本质上讲，《国家赔偿法》属于民法的特别法，《国家赔偿法》对于道路管理部门因不作为产生的法律责任没有做出特别规定，法院处理该类案件应适用《侵权责任法》的相关规定。
因此，笔者认为，对于因人为原因在农村公路上遗撒、倾倒的废弃物以及因自然原因滚落的石块等杂物致他人损害的，应以道路管理部门未尽相应的养护管理义务追究其侵权责任。对于因施工、晾晒等人为大规模长期占用道路的堆放物致人损害的，应以道路管理部门未尽相应的路政管理义务追究其侵权责任。
由此可以根据相关法律法规的规定来确认相关责任主体，对于城市公路上障碍物致人损害的责任主体也应该根据障碍物的不同性质来确认，对于因人为原因在城市公路上遗撒、倾倒的废弃物以及自然原因滚落的石块等杂物致他人损害的，应以城市环卫部门未尽相应的卫生义务追究其侵权责任；对于因施工、晾晒等人为大规模长期占用道路的堆放物致人损害的，应以市政管理部门未尽相应的养护管理义务追究其侵权责任。
对于农村公路障碍物致人损害的道路管理主体，还要根据下列法律法规规定具体确定：
《公路法》第八条规定：“国务院交通主管部门主管全国公路工作｡县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作;但是,县级以上地方人民政府交通主管部门对国道､省道的管理､监督职责,由省､自治区､直辖市人民政府确定｡ 乡､民族乡､镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作｡县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责｡”
《公路安全保护条例》第三条规定：“国务院交通运输主管部门主管全国公路保护工作。县级以上地方人民政府交通运输主管部门主管本行政区域的公路保护工作；但是，县级以上地方人民政府交通运输主管部门对国道、省道的保护职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。公路管理机构依照本条例的规定具体负责公路保护的监督管理工作。”第七十五条规定：“村道的管理和养护工作，由乡级人民政府参照本条例的规定执行。专用公路的保护不适用本条例。”
交通部《路政管理规定》第二条规定：“本规定适用于中华人民共和国境内的国道、省道、县道、乡道的路政管理。”
《农村公路养护管理暂行办法》第二条规定：“本办法所称农村公路包括县道、乡道和村道及其所属的桥梁、隧道。其中，村道是指经地方交通主管部门认定，连接乡镇与建制村或建制村与建制村的公路。”
《山东省农村公路条例》第四条规定：“县级以上人民政府应当把农村公路的发展纳入当地国民经济和社会发展规划，采取有力措施，扶持农村公路发展。县级人民政府是本行政区域内农村公路规划、建设、养护、管理的责任主体，应当组织协调有关部门做好农村公路工作。 乡（镇）人民政府在县级人民政府确定的职责范围内，负责乡道、村道的建设和养护工作。”第五条规定：“省、设区的市人民政府交通主管部门负责本行政区域内农村公路规划、建设、养护、管理工作的监督和指导。县级人民政府交通主管部门负责本行政区域内的农村公路工作，具体工作由其所属的公路管理机构承担。县级人民政府交通主管部门派驻乡（镇）的交通管理机构，按照规定的职责，协助乡（镇）人民政府做好乡道、村道的建设和养护工作。县级以上人民政府有关部门应当按照职责分工，做好农村公路的相关工作。” 第三十七条规定：“县级人民政府交通主管部门负责本行政区域内农村公路的路政管理。 乡（镇）人民政府、村民委员会及其确定的养护组织和养护人员，应当协助县级人民政府交通主管部门做好农村公路保护工作。”
二、关于道路妨碍物致人损害赔偿责任的归责原则
明确公共道路妨碍物致人损害赔偿责任适用何种归责原则，对于正确处理该类案件至关重要。对此，在《民法通则》中没有作出特殊规定，司法实践中一般适用过错责任原则。2004年5月1日施行的《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》对道路管理瑕疵责任作出了规定，在第十六条中规定为过错推定责任，但对妨碍物的设置人责任没有做出特别规定，仍然应适用过错责任原则。在制定《侵权责任法》过程中，法学专家对此也意见不一，如王利明教授主张适用无过错责任原则，杨立新教授主张适用过错推定责任原则。虽然《侵权责任法》第八十九条对道路妨碍物致人损害作出了规定，但是对于如何理解该条是适用何种归责原则，至今说法不一。有一元论说，包括过错责任说、 过错推定责任说、 无过错责任说三种； 还有二元论说，一种认为堆放、倾倒、遗撒行为人和公共道路管理部门的侵权责任分别按无过错责任和过错责任原则， 另一种认为，对于堆放、倾倒、遗撒妨碍通行物品的人，《侵权责任法》第八十九条并未要求以过错或者被推定的过错作为责任要件，故应理解为无过错责任，归责事由是行为人行为的危险性；对于公路所有人或管理人，受害人的请求权基础不再是《侵权责任法》第八十九条，而应当是《民法通则》第一百二十六条及《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十六条第1款第1项，归责事由是所有人或管理人的过错。 一种认为，堆放人、倾倒人、遗撒人的责任适用过错推定， 公共道路所有人或管理人的责任应适用过错责任。 理论上的不统一，极易引起司法实践上的左右摇摆，实有必要由立法部门作出统一界定，对此笔者同意全国人大常委会法工委副主任王胜明的观点，认为对于妨碍物的设置人及道路的管理部门应统一适用一般过错责任原则，理由在于：
第一，从体系解释的角度来看，公共道路属于《侵权责任法》第三十七条规定的公共场所之一，道路管理部门的管理责任从本质上讲属于违反安全保障义务责任，为了维护法律的同一性，《侵权责任法》将违反安全保障义务责任规定为适用一般过错责任原则，道路管理部门的管理责任应采取适用与此相一致的一般过错责任原则。更何况公共道路与《侵权责任法》第三十七条所规定的宾馆、商场、银行等公共场所相比，具有更加开放、范围更大、管理更难的特点，根据举重以明轻的原理，也应该适用一般过错责任。
第二，从保护受害人权益的角度，适用一般过错责任原则是适当的。让受害人承担过错举证责任，现实中很容易做到，法律无需作出特殊规定。在公共道路堆放、倾倒妨碍物的行为一般是故意行为，遗撒妨碍物的行为一般是过失行为，设置人违反道路管理方面的禁止性规定，其行为本身就说明其存在过错，在公共道路上出现妨碍物也说明道路管理部门存在维护、管理瑕疵，根据事实自证原则，无需受害人另行举证；相反，道路管理部门如果不承担责任或者减轻责任，必须证明其在道路管理上没有过错或者过错较小。另外，司法实践中法院采取一般过错原则处理该类案件也是行之有效的，相关当事人通常都能接受。
第三，《侵权责任法》第八十九条规定，“有关单位和个人应当承担侵权责任”。一方面，该规定显然不是采用过错推定责任，因为其中没有出现过错举证责任倒置的表述，另一方面，该规则也不是无过错责任，因为适用无过错责任需要法律明确规定。
第四，从利益平衡的角度，适用一般过错责任原则是适当的。在公共道路上的堆放物、倾倒物、遗撒物，虽然对车辆、行人造成了一定的危险，但毕竟与《侵权责任法》第九章规定的高度危险责任情形不可同日而语，其危险程度相对较轻，对于损害结果与行驶人的观察不周、采取措施不当密切相关，不宜加重行为人和管理人的负担。
第五，对行为人和管理人分别适用不同归责原则，会使人们引起对《侵权责任法》第八十九条不必要的歧义，容易产生司法上左右摇摆不定。
三、关于道路管理部门承担的民事责任的性质及分担比例
（一）关于妨碍物的设置人与道路管理部门的责任关系
道路妨碍物致人损害是多因一果造成的，通常有违法设置妨碍物的行为人、道路管理部门不作为、行驶人的观察不周、处置措施不当等多种原因共同造成的结果。厘清妨碍物的设置人与道路管理部门的责任关系，对于道路管理部门能否向妨碍物的设置人行使追偿权意义重大。
关于妨碍物的设置人与道路管理部门之间的责任关系主要有两种不同的认识。一种认为，在公共道路上堆放、倾倒、遗撒妨碍通行物品与道路管理瑕疵造成受害人的损害，系共同因果关系，堆放、倾倒、遗撒行为人与道路管理部门相互之间承担按份责任。 另一种认为，在行为人不明、逃逸或者没有资力承担赔偿责任的情况下，也可以考虑依据《侵权责任法》关于安全保障义务责任的规定，追究道路管理人的责任， 即承担补充责任。
笔者认为，道路管理部门承担的是与其过错相适应的补充责任。根据《侵权责任法》第三十七条规定：“宾馆、商场、银行、车站、娱乐场所等公共场所的管理人或者群众性活动的组织者，未尽到安全保障义务，造成他人损害的，应当承担侵权责任。因第三人的行为造成他人损害的，由第三人承担侵权责任；管理人或者组织者未尽到安全保障义务的，承担相应的补充责任。”这里采用的是“等公共场所”开放式列举的方式，而公共道路属于公共场所，因此应包括在安全保障义务的适用范围之中。道路管理部门承担的是违反安全保障义务的补充责任。
（二）关于道路管理部门承担维护管理瑕疵责任具体比例的确定
对于道路管理部门承担责任的比例确定。笔者认为，结合我国当前道路管理的现状，以及其不作为侵权性质的间接性，道路管理部门承担的补充责任具有有限性，不易课以较重责任，要控制在“其防止和制止损害发生的范围内”。确定道路管理人承担责任的具体比例，要结合具体案情按照其过错程度、不作为与损害结果的原因力大小来确定，既要有利于督促其勤勉而不懈怠的履行法律规定的义务，又要防止不切实际地加重其责任，影响正常的工作秩序，具体要考虑以下因素：
1、道路管理部门履行法律法规规定的义务程度来确定其过错大小，如根据交通部2010年1月1日实施的《公路养护技术规范》要求，要经常清扫路面，及时清除杂物。对沥青路面的日常养护：二级和二级以上公路路面的清扫作业频率宜不少于1次/天，其他等级公路可根据路面污染程度、交通量大小及其组成、气候及环境等因素而定，但不少于1次/周。对水泥混泥土路面养护要求巡查频率应不少于1次/天，发现妨碍交通的路障应及时清除，一时无法清除的，应采取相应的安全措施。如果及时按照法定要求履行义务，则可以免除其责任。
2、道路管理部门对公路是否收费，高速路收费标准比一级路收费高，其注意义务程度也应该高，收费公路比不收费公路的管理部门注意义务程度要高。
3、公路管理是否封闭，封闭式管理要比开放式管理的注意义务程度要高。
4、养路费的高低也影响其注意义务程度的高低，根据《农村公路养护管理暂行办法》第七条规定，省级交通主管部门汽车养路费用于农村公路养护大、中修和改建工程的资金，其标准不得低于：县道每年每公里7000元，乡道每年每公里3500元，村道每年每公里1000元。收取养路费高的公路管理部门就要比低的注意义务程度高。
5、妨碍物产生危险的严重性程度和可识别性，如果危险严重，则义务较高；危险的可识别性程度较高，则义务较轻。
6、对妨碍物产生危险的控制可能性，危险的控制可能性越高，义务也就越重。处理该类案件要充分考虑到公路管理部门管理公路的现状。
7、危险防免费用的高低，费用低则义务重，反之则轻。
8、公路行驶人的合理期待，如人们对高速路路面的安全期待要比普通公路的要高。
9、行驶人的过错，如是否醉驾、车辆状况等。
10、第三人是否介入，如是否有对方肇事车辆。
为了统一司法标准，权衡各方利益，根据司法实践经验，笔者建议可以作以下责任划分：
高速公路的道路管理部门承担责任的比例为30%—40%；
收费的一级公路的道路管理部门承担责任的比例为20—30%；
不收费的省、县公路的道路管理部门承担责任的比例为10—20%；
乡、村公路的道路管理部门承担责任的比例为5—10%。
四、关于道路管理部门的追偿权问题
道路管理部门承担补充责任后，能否向妨碍物的设置人追偿？对此，存在三种不同意见：
反对追偿的理由是：在起草《侵权责任法》的过程中，有关单位曾提出在本条（第三十七条）中增加规定“安全保障义务人承担责任后，可以向第三人追偿”，但该意见未被采纳。由于安全保障义务人本质上是由于未尽安全保障义务，为损害的发生或扩大提供了便利条件，才承担补充责任的，因此补充责任具有某种独立性。如果允许安全保障义务人就其承担的补充赔偿责任向第三人追偿，实际上免除了他的全部责任，法律设置安全保障义务的预防功能难以实现。 在民法上，任何人就其本身违法行为不得要求他人承担责任。既然安全保障义务人自身具有过错，即过失违反了安全保障义务，其当然应承担责任。
同意追偿的理由是：从侵权法上预防侵权行为的立法目的出发，既然第三人是直接侵权人，要实现预防侵权行为的目的，就必须要求其承担终局的责任。
折中意见：原则上安全保障义务人不能向第三人追偿，但是在特殊情况下，也应当允许责任人向第三人追偿。一是第三人具有故意或恶意，二是在违反安全保障义务人承担责任后，如果发现第三人有财产，在时效期限内，可以随时向第三人追偿。
笔者认为，道路管理部门在承担补充责任后应该有权向妨碍物的设置人追偿。理由在于，一是道路管理部门未尽安全保障义务的不作为行为，并非导致损害发生的直接原因，而是造成受害人处于一种危险状态之中，仅仅为妨碍物的设置人创造了实施加害行为的条件，但没有导致实际的损害，对受害人的损害没有直接的原因力，是一种间接责任。妨碍物的设置人对损害的发生具有全部原因力，应当承担全部赔偿责任。二是从侵权法上预防侵权行为的立法目的来看，既然妨碍物的设置人是直接侵权人，要实现预防侵权行为的目的，制裁侵权行为，就必须要求其承担终局责任。从现实状况来看，违法占用道路现象屡禁不止的根源之一即事发后难以查明妨碍物的设置人，对其制裁不力。道路管理部门好不容易查清一个，如果不允许其追偿，就会滋长社会上违法占道现象的发生，挫伤道路管理部门查处妨碍物设置人的积极性。不允许追偿，其实质是一种“代人受过”，违背民法上自己责任原则。三是从性质来看，道路管理部门所承担的补充责任，也可以归入不真正连带债务的范畴，按照不真正连带债务的一般原则，履行了债务的人可以向终局责任人追偿。四是允许道路管理部门追偿，不影响对受害人权益的保护。五是道路管理部门要承受追偿不能的风险，这已经是其对自己过错负责的体现。
结论
综上所述，关于如何处理道路妨碍物致人损害案件，笔者认为：
1、追究妨碍物设置人、道路管理部门的责任的归责原则统一适用一般过错责任原则。
2、对于因人为原因在农村公路上遗撒、倾倒的废弃物以及自然原因滚落的石块等杂物致他人损害的，应以公路管理部门未尽相应的养护管理义务追究其侵权责任。对于因施工（并非道路施工）、晾晒等人为大规模长期占用道路的妨碍物致人损害的，应以公路管理部门未尽相应的路政管理义务追究其侵权责任。
对于城市公路上妨碍物致人损害的责任主体也应该根据障碍物的不同性质来确认相关责任主体，对于因人为原因在城市公路上遗撒、倾倒的废弃物以及自然原因滚落的石块等杂物致他人损害的，应以城市环卫部门未尽相应的卫生义务追究其侵权责任；对于因施工、晾晒等人为大规模长期占用道路的堆放物致人损害的，应以市政管理部门未尽相应的养护管理义务追究其侵权责任。
3、道路管理部门承担补充责任的比例不宜过重。
4、道路管理部门承担补充责任后，可以向妨碍物的设置人追偿。
作者单位：莱西市人民法院 责任编辑：山东高院
本文来源: 法院
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