陈宝生：把总抓手落到实处
习近平总书记在党的十八届四中全会上深刻指出：“全面推进依法治国涉及很多方面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。”这表明，我们全面推进依法治国各项工作，都要围绕这个总抓手来谋划、来推进。
党的十一届三中全会确立了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制建设基本方针。实现社会主义法制，首先必须做到有法可依。党的十五大明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，将依法治国确立为党领导人民治国理政的基本方略，把建设社会主义法治国家确立为治国理政的目标。党的十六大明确提出“到二〇一〇年形成中国特色社会主义法律体系”的要求。2011年3月，我们宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，标志着国家和社会生活各个方面总体上实现了有法可依。这是在社会主义法治建设上取得的重大成就，也是我们继续前进的新起点。
党的十八大以来，党中央提出了包括法治国家、法治政府和法治社会在内的“法治中国”新目标，形成了“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”总体思路。在此基础上，党的十八届四中全会提出和确立“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标。其中明确提出，要形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，由此勾画出中国特色社会主义法治体系建设的蓝图。中国特色社会主义法治体系，覆盖我国经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设等各领域，覆盖立法、执法、司法和守法的法治全过程和重点环节。它的提出，不仅是理论上的新飞跃，而且在法治建设的实践上，开启了建设社会主义法治国家的新征程。
一、建设完备的法律规范体系
建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，做到科学立法。当前，中国特色社会主义法律体系已经形成。但是，有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。建设完备的法律规范体系，还有许多工作要做。
——必须树立宪法权威，加强宪法实施。全会要求完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施，再次强调坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。宪法是国家的根本大法，一切法律、法规、规章和其他规范性文件都不得与宪法相抵触。为保障宪法的有效实施，全会提出，要健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。
——必须坚持科学立法和民主立法，提高立法质量。我们既要做到有法可依，更要做到所依据的法是“良法”。凡能符合宪法精神、反映人民意志、体现公平正义、维护人民根本利益、得到人民拥护的法律，就是“良法”。要坚持科学立法和民主立法，恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制。
——必须坚持立法先行，国家改革于法有据。“立法先行”是党的十八届四中全会首次提出的一项法治工作原则。做到立法先行，要求国家在推行重大制度和重大措施之前，必须先制定法律，再照法推进。立法先行这一原则，符合习近平总书记关于“国家重大改革必须于法有据”的重要讲话精神，有利于发挥立法在国家改革中的引领、保障作用，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。
——必须坚持有立法权的人大主导立法，防止部门利益和地方保护主义法律化。我国的立法过程，是在党的领导下将人民的意志上升为国家意志的过程。全会提出，要“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。根据《宪法》第58条、第100条以及《立法法》第63条规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会，省、直辖市和较大市的人民代表大会及其常务委员会，可以制定法律和地方性法规。人大在国家立法和地方立法中处于主体地位。但在现实中，个别方面一定程度上还存在立法工作部门化倾向。强调有立法权的人大主导立法，有助于克服上述问题，有助于提高立法的科学性和公正性。
二、建设高效的法治实施体系
法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。当前，有法不依、执法不严、违法不究的现象比较严重。建设高效的法治实施体系，是维系中国特色社会主义法治体系生命力和权威性的必然要求，也是实现严格执法的关键。
——深入推进依法行政，加快建设法治政府。这是全面推进依法治国的重大任务之一。我国行政机关是国家权力机关的执行机关，是国家法律的主要实施者。党的十八大已明确了建成法治政府的时间表，即到2020年小康社会全面建成之日，“法治政府基本建成”。只有深入推进依法行政，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府才能建成；只有加快建设法治政府，高效的法治实施体系才能形成。
——健全依法决策机制。在整个法治行为过程中，决策是行为的起点。决策错误，执行行为必然错误。全会要求健全决策机制，实现决策的科学性、民主性和合法性。为此，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。
——深化行政执法体制改革。行政执法体制是政府行政体制的重要组成部分，深化行政执法体制改革是全面深化改革的具体内容和任务。全会要求健全行政执法和刑事司法衔接机制，建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制。
——全面推进政务公开。法治政府必须确保权力在阳光下运行，政务公开是最好的防腐剂。要全面推进政务公开，严格执行《政府信息公开条例》，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。
三、建设严密的法治监督体系
法治监督体系是包括党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督在内的各类监督途径和方式。其中司法监督无疑是最为基本的监督，目的在于实现公正司法，提高司法公信力。
——加强对司法活动的监督。全会提出，完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。依法规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为，防止利益输送。坚决破除各种潜规则，绝不允许法外开恩，绝不允许办关系案、人情案、金钱案。对司法领域的腐败零容忍，坚决清除害群之马。坚持法律面前人人平等，坚决反对特权思想、衙门作风、霸道作风，坚决反对和惩治粗暴执法、野蛮执法行为。努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
——从源头上堵住法律制度漏洞。全会要求健全事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正的法律制度。完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度，完善对限制人身自由司法措施和侦察手段的司法监督，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。推进以审判为中心的诉讼制度改革，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。
——从机制上保证阳光司法。阳光司法是司法监督的前提。全会要求推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开，杜绝暗箱操作。建立生效法律文书统一上网和公开查询制度，接受全社会的监督。保障人民群众参与司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动，完善人民陪审员制度，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制。
——排除对公正司法的干扰。全会指出，要确保人民法院和人民检察院依法独立公正地行使审判权和检察权，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。
四、建设有力的法治保障体系
法治保障体系是指全面推进依法治国所必备的主体和客体、硬件和软件等有关方面的综合条件。全会提出，推进法治社会建设，加强法治工作队伍建设，这是建立有力法治保障体系的重要任务。
——推进法治社会建设。建设法治社会是建设法治中国的基础。全社会的法治意识、法治素养，直接影响法治中国建设的速度和水平。要增强全民法治观念，推进法治社会建设，推动全社会树立法治意识，深入开展法治宣传教育，大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容，以法治体现道德理念、以道德滋养法治精神，让法治成为一种信仰。
——加强法治工作队伍建设。法律靠人去实施，法治靠人去践行。一支思想政治素质好、业务工作能力强、职业道德水准高的社会主义法治工作队伍，无疑是全面推进依法治国必不可少的保障条件。必须加强立法队伍、行政执法队伍、司法队伍建设，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度。
——提高社会治理法治化水平。要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，推进社会多层次多领域依法治理。建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道。推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设。健全依法维权和化解纠纷机制。
五、建设完善的党内法规体系
全面推进依法治国，必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面。完善的党内法规体系既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。
——加强党内法规制度建设。要完善党内法规体系，围绕党内法规的制定主体、制定行为、制定程序建立起完备的制度体制机制，根据《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》，依照《中国共产党党内法规制定条例》规定的程序，做好党内法规的立改废释工作，形成配套完备的党内法规制度体系。
——发挥党内法规作用。要运用党内法规，把党要管党、从严治党落到实处。党员干部既要自觉遵守党内法规纪律，而且要带头遵守国家法律法规。提高党员干部运用法治思维和法治方式依法办事的能力，形成学法懂法守法用法护法的法治氛围，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。
（作者系国家行政学院党委书记、副院长）
来源：《求是》杂志（2015年第2期）
(责任编辑： 张健 )
