关于山东省2015年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告

——2016年7月19日在山东省第十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议上

山东省审计厅厅长  马青山

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受省政府委托，向省人大常委会报告2015年度省级预算执行和其他财政收支等审计工作情况，请予审议。

省审计厅围绕省委省政府全面深化改革总体部署，组织开展了2015年度省级预算执行和其他财政收支等审计，共涉及四个方面182个具体审计项目。一是以推动新预算法贯彻落实，严格规范财政管理为目标，对省财政厅等4个部门具体组织预算执行和落实财政改革措施情况进行了审计。二是以强化预算约束，全面推进预算绩效管理为目标，对19个省直部门预算执行、落实中央八项规定精神以及绩效管理情况进行了审计。三是以保障稳增长等政策贯彻落实，促进经济平稳运行和健康发展为目标，组织全省审计机关开展了保障性安居工程建设、精准扶贫政策落实等6项专项审计，涉及具体审计项目40个。四是以促进领导干部守法守纪守规尽责，推进经济责任审计全覆盖为目标，对119名省管领导干部履行经济责任情况进行了审计。

审计结果表明，2015年省级预算执行和其他财政收支等情况总体是好的。各级各部门认真贯彻省委省政府决策部署，推进稳增长促改革调结构惠民生防风险政策落实，加快结构性改革和转型升级，着力保障改善民生，推动全省经济社会持续健康发展。省财政不断深化财税体制改革，完善预算管理制度；出台20项积极财政政策，应对经济下行压力；推进财政投融资改革，设立19只政府引导基金，向社会推介PPP项目300个，其中签约133个；发行地方政府债券2179亿元，有力支持了重点项目建设。各部门单位认真执行预算管理规定，健全内控制度，加强财务管理，“三公”经费持续下降，预算执行规范性和刚性约束有较大提升。但审计也发现，在预决算编制、预算分配、资金管理和项目建设等方面还存在一些问题，需要加以纠正和改进。

一、省级财政管理审计情况

（一）财政决算草案编制方面。

根据新预算法有关规定，对2015年度省级财政决算草案编制情况进行了审计。省财政编制的决算草案显示，2015年省级一般公共预算总收入3189.05亿元（主要包括当年收入、中央转移支付及一般债券收入等）、总支出3162.08亿元（主要包括当年支出、省对下转移支付及一般债券转贷支出等）；政府性基金收入375.84亿元、支出362.39亿元；国有资本经营预算收入6.59亿元、支出6.58亿元。与向省人大报告的执行数相比，一般公共预算收入决算数多3.05亿元，支出决算数多5.2亿元，主要是根据决算整理期清理结果作出的调整。审计发现的主要问题是：

1.非税收入未及时足额缴库，影响决算收入准确性。截至2015年底，省财政专户滞留应缴库预算收入2.08亿元，其中一般公共预算收入674万元、政府性基金预算收入2.01亿元。

2．未按规定调整国有资本经营预算支出范围。2015年6月，国务院出台文件，限定国有资本经营预算支出范围，但省财政未按规定及时作出相应调整，下半年仍从中安排省管企业杰出创新人才和团队奖励等支出986万元。

3．部分支出科目调整较多。2015年一般公共预算支出跨类级科目调整14.14亿元，其中其他支出和城乡社区、资源勘探信息、节能环保支出，与人大批准预算相比，调整幅度均超过20%。

（二）预算编制和执行方面。

1．省级预算编制和公开内容不完整、不细化。一是未按地区编报和公开税收返还及转移支付预算情况。二是一般公共预算支出虽已按经济分类编至类级科目，但未按规定细化到款级科目。三是宣传事务等10个款级支出预算，未单独编报和公开。

2．省级支出预算批复不严格。一是2015年一般公共预算总体批复到位率为88%，但科技重大专项等11个款级科目年初批复到位率低于50%，涉及金额2.09亿元。二是一般公共预算中的档案事务等16个款级科目，因科目调整导致年初批复部门预算多出人大批准预算1.17亿元。三是因主管部门提出具体分配方案较晚，年初批复的彩票公益金支出预算多出人大批准预算2.44亿元。

3．转移支付资金未及时下达。一是中央一般性转移支付29.96亿元、专项转移支付75.7亿元，未在规定的30日内分解下达。二是省级一般性转移支付10.2亿元、专项转移支付39.03亿元，未按规定在人大批准预算后的30日和60日内下达。

4.省级部门预算执行不到位。省财政2015年下达的省级预算指标中，有40.63亿元未执行完毕，其中16.84亿元完全未执行。如省体育局烟台两帆基地建设项目，年初体育彩票公益金预算安排1亿元，由于项目前期准备工作不充分，截至年底未支出。

5.部分专项资金未能及时有效使用。抽查发现，由于年初预算安排不够科学合理，资金拨付周期较长，省财政2015年下达济南等5个市的小微企业补贴资金和就业创业培训补助资金，截至年底结余 6367.74万元和6786.6万元，分别占当年下达资金的94%和47%。

（三）行政事业单位资产管理方面。

1．国有资产管理制度长期滞后。2006年财政部制发了行政单位和事业单位国有资产管理暂行办法，管理要求发生了较大变化，但我省至今仍沿用2001年出台的《山东省行政事业单位国有资产管理办法》，未及时予以修订。

2．资产管理系统信息不完整。一是截至2015年底，40个二级单位未纳入资产管理信息系统，涉及资产总额15.08亿元。二是由于部分资产未入账或信息填报不完整，截至2015年底，155个单位的1344项资产未在系统中登记资产价值；6个单位2015年购买的10辆车、价值201.4万元，未在系统中反映。

（四）部门单位银行账户监管方面。

2015年，省财政针对审计发现的单位账户应撤未撤、违规开户问题开展了专项清理，取消部门单位实有资金账户32个。本次审计发现，省级预算单位银行账户清理仍不够彻底。相关系统数据显示，截至2015年底，853个省级预算单位共在省财政备案开设银行账户3146个，除零余额、工会经费、基建等账户外，仍有809个单位开设实有资金账户1797个，在一定程度上导致隐瞒转移收支、私存私放资金等问题发生。

（五）省发展改革委参与预算资金分配方面。

对省发展改革委参与分配的区域战略推进专项资金和服务业发展引导资金审计发现：

1．部分资金分配管理不规范。一是区域战略推进专项资金以切块方式分配各市，由各市负责分配管理，但抽查11个市发现，临沂等9个市未制定具体的分配管理办法。二是向4个项目重复安排区域战略推进专项资金和服务业发展引导资金6200万元。

2．部分项目进展缓慢。延伸检查79个项目，有38个未开工、未按期完工或进展缓慢，占48%。

二、税收征管审计情况

对临沂、东营、威海3个市和垦利等9个县税收征管情况进行了审计，并抽查了部分企业。发现的主要问题是：

（一）小微企业税收优惠政策仍未得到有效落实。3 个市5个县应减免未减免977户小微企业营业税102.67万元，占抽查数的29%；威海市和沂水县应减免未减免57户小微企业2014年度企业所得税71.42万元，占抽查数的28%。

（二）税收征管不到位。3个市9个县少征 55户企业税款1.05亿元；威海市和济南市历下区等5个县延缓征收10户企业税款4919.44万元；东平县和沂水县违规退库，人为调节收入9245.49万元。

（三）税源管理和税收稽查不严格。地税与民政、工商等部门未建立有效的信息沟通机制，不能全面掌握行业和部门应税事项信息。个别地税部门稽查质量不高，存在稽查事项不完整、审理不严格、定性不准确等问题。如威海市地税局对威海凤林房地产开发有限公司的稽查结论，未反映该企业2013至2014年欠缴营业税335.4万元等问题。

三、部门单位预算执行审计情况

对省住房城乡建设厅、省卫生计生委等19个部门单位预算执行、决算草案编制、固定资产管理和落实中央八项规定精神等情况进行了审计，并延伸审计了64个二级单位。发现的主要问题是：

（一）预算执行不严格。3个部门虚列支出，将资金转移到下属或关联单位，隐瞒结余5679.22万元；7个部门和19个二级单位通过往来款核算收支和结余，规避财政监管，涉及金额1.01亿元；2个部门和4个二级单位挤占挪用专项资金490.87万元，主要用于工资和公用支出。

（二）决算草案编制不真实、不完整。7个部门和9个二级单位存在账表不符，未将全部收支和结余编入决算草案，以及违规列报基本支出和项目支出事项等问题，涉及金额2.4亿元。

（三）未严格执行政府采购规定。6个部门和10个二级单位自行采购应实行政府集中采购的商品或服务项目，涉及金额3951.9万元。

（四）固定资产管理不规范。2个部门和3个二级单位违规出租办公用房或其他房产，涉及面积3656平方米；6个部门和13个二级单位购建资产未入账或减少资产未核销，涉及金额18.12亿元；4个二级单位未将国有资产出租或处置收入纳入预算管理，涉及金额697.88万元；2个二级单位应收未收租金404.72万元。

（五）部分单位落实中央八项规定精神仍不到位。

1．5个部门和7个二级单位，无预算或超预算支出因公出国费、公车购置运行维护费，以及会议费、培训费、差旅费301.34万元。

2．5个部门公务接待存在无公函、无接待清单或未经审批等问题，涉及金额52万元；11个部门和4个二级单位会议费支出存在无年度计划或未经审批、未在定点饭店召开等问题，涉及金额280.02万元；4个部门和1个二级单位培训费支出存在无年度计划或报销附件不全等问题，涉及金额352.01万元。

3．1个部门和3个二级单位违规发放津贴补贴25.81万元。审计期间已全部收回。

四、部门预算绩效管理审计调查情况

结合预算执行审计，对12个部门单位2014至2015年度预算绩效管理情况进行了审计调查，涉及部门参与分配资金21项、金额193.71亿元，部门项目资金174项、金额38.91亿元。发现的主要问题是：

（一）可行性论证不充分,部分项目未达到预期目标。该问题共涉及15项部门参与分配资金和67项部门项目资金。如审计抽查83个应于2014年底投入运行的农村社区污水处理项目，截至2015年底17个项目未开工建设，31个项目未按期完工，20个项目虽已建成但未投入使用；15个已投入使用的项目中，6个由于污水收集困难、缺乏后期维护等，无法正常运行。

（二）专项资金管理制度不健全。10项部门参与分配资金应制定未制定资金管理办法；4项虽有资金管理办法，但不具体不细化，资金分配存在较大随意性。如《省级人防建设资金管理办法》仅规定根据各市申报情况确定补助项目和资金额度，未明确具体分配依据和标准，2014年省人防办自行测算，应补助乳山市人防项目资金301万元，分配时调整为500万元。

（三）部分专项资金未制定绩效目标，绩效监督和评价缺乏依据。2011年财政部提出，预算部门年初申报预算时应将绩效目标编入年度预算，省财政目前仅要求将财政拨款1000万元以上的投资发展类项目纳入绩效目标管理。调查发现，6项部门参与分配资金、102项部门项目资金未制定绩效目标，其中资金规模在1000万元以上的26项。

五、省直部门信息系统建设审计调查情况

对28个省直部门信息系统建设和管理使用情况进行了审计调查。发现的主要问题是：

（一）统筹规划不到位，信息资源难以有效共享。由于缺乏统筹管理机制和有效监管，部门信息化建设存在无规划或重复建设等问题。截至2015年底，10个部门未制定行业或部门的信息化发展规划；28个部门及所属单位在用或在建信息系统共计930个，平均每个单位33个，建设和管理较为散乱，难以实现系统集成和资源共享。

（二）信息安全存在风险隐患。5个部门的46个系统运行维护和管理权限由开发单位掌控，有的敏感数据直接存放于开发单位服务器；9个部门的89个系统源代码缺失或由开发单位掌控；25个部门的619个系统未进行安全等级保护测评及备案。

（三）部分系统建成后使用效果不佳。4个部门投资435.92万元建设的8个系统，建成后闲置不用或废弃；7个部门投资1153.18万元建设的8个系统使用效率不高，部分子模块至审计日仍未启用。

六、保障性安居工程审计情况

根据审计署统一安排，对全省城镇保障性安居工程投资和建设等情况进行了跟踪审计。审计结果表明，2015年我省安居工程建设有序推进，城乡住房保障覆盖面进一步扩大，有效改善了困难群众居住条件。发现的主要问题是：

（一）部分市县未完成建设任务。由于项目计划下达较晚、部分项目拆迁进展缓慢，9个市10个县未完成棚户区改造开工任务1.4万套，占任务总数的9%；3个市3个县未完成保障性住房和棚改安置住房基本建成任务7384套，占39%。

（二）部分项目配套基础设施建设不到位。3个市5个县的9个项目由于配套基础设施建设滞后，4023套住房已建成1年以上但无法交付使用。如滨州市滨城区第二油棉厂小区项目自2014年12月建成以来，因周边配套设施不完善、道路不通畅，230套廉租房和220套经济适用房无法入住。

（三）部分安居工程专项资金使用效益不高。2个市4个县的6个项目有13.58亿元国家开发银行专项贷款和企业债券资金，截至2015年底已闲置超过1年。如临沂市高新区棚改项目因拆迁进展缓慢等原因，4.7亿元企业债券资金截至2015年底闲置超过1年，融资单位为此承担利息4983.78万元。

（四）城镇住房保障动态管理不到位。6个市21个县的478户保障对象因家庭收入、住房等发生变化，不再符合保障条件，但未按规定及时退出，仍享受保障性住房279套，违规领取补贴119.49万元。

七、精准扶贫政策落实跟踪审计情况

对省本级及17个市89个县精准扶贫政策落实情况进行了审计。审计结果表明,2015年以来各地认真贯彻中央和省委省政府脱贫攻坚政策，不断建立健全扶贫工作机制，完善规章制度，推动精准扶贫工作有序开展。发现的主要问题是：

（一）项目进展缓慢。16个县的423个项目因审核批复时间长、方案编制不及时等原因未及时开工，涉及资金5381.53万元；1个市7个县的104个项目因调研论证不充分，立项不科学，项目未组织实施或经多次调整进度缓慢，涉及资金2892.76万元；18个县的602个项目未按规定期限完工。

（二）资金管理使用不严格。9个县以重复申报、编制虚假项目、虚报工程款等形式，虚报冒领财政扶贫资金267.69万元；1个市2个县向非贫困对象发放扶贫资金150.08万元。

八、推进简政放权政策落实跟踪审计情况

对15个市127个县推进简政放权政策落实情况进行了审计。发现的主要问题是：

（一）行政审批事项承接落实不到位。7个市12个县的116项行政审批事项未得到有效承接落实。如济南市天桥区应承接行政审批事项48项，截至2015年7月底31项未承接落实。

（二）行政审批事项调整后仍以审批代替服务。4个市5个县将141项行政审批事项，调整为行政管理服务或行政给付事项，但原审批管理方式和流程未作相应调整，仍以审批代替服务。

（三）非行政许可审批事项未及时清理。12个市28个县的768项非行政许可审批事项，仍在行政审批目录中保留；3个市9个县将282项非行政许可审批事项，自行调整为行政权力清单中的相关事项。

（四）违规设立收费项目。3个市3个县的部分单位违规设立行政事业性收费项目，收费2402.31万元。如东营市交通局道路运输管理处自行设立继续教育收费项目，2013至2015年5月底指定东营市顺通驾驶员培训公司向有关从业人员收费450万元。

九、经济结构优化升级政策落实跟踪审计情况

对省本级和13个市60个县经济结构优化升级政策落实情况进行了审计。发现的主要问题是：

（一）部分资金扶持项目过于分散。2015年省财政安排工业提质增效升级重点项目资金2.87亿元，仅占项目计划总投资额139.71亿元的2%；共扶持项目162个，其中27个项目不足50万元，最少的仅16万元，难以有效发挥财政资金扶持作用。

（二）部分重点技术改造项目未按期完成。按照省重点技术改造导向计划，12个市截至2015年底应完工项目485个、总投资974.09亿元。各市上报省经济和信息化委数据显示，共有310个项目已完工，实际投资455.83亿元，分别占64%和47%。审计抽查了上述已完工项目中的17个项目，有5个并未完工。

（三）高新区带动区域经济发展作用不明显。对部分高新区审计发现，一是高新技术企业数量少、规模小。如日照市高新区截至2015年底共有企业753户，其中战略性新兴产业企业56户，仅占企业总数的7%。二是部分企业研发投入和创新能力不足，高附加值、高科技产品少，科技成果转化率较低。如淄博市高新区2015年15户企业研发投入3.01亿元，仅占营业收入总额的0.7%。审计抽查淄博市和利津县20户企业，近三年有9户企业没有研发项目立项报告，也没有申报获得专利技术。

十、融资性担保公司经营管理审计调查情况

对全省50家融资性担保公司经营管理情况进行了审计调查。发现的主要问题是：

（一）融资担保代偿补偿工作推进缓慢。2014年10月财政部下达我省专项资金9000万元，推进融资担保代偿补偿工作，但直到2016年3月,省财政才连同配套资金1.33亿元拨付给省再担保集团。截至2016年5月底，省再担保集团仅与4家城市商业银行和4家融资担保公司签订了合作协议，业务仅开展1笔，担保额300万元。

（二）银行与担保公司业务合作量整体下降，合作门槛进一步提高。截至2015年底，全省14家城市商业银行中，5家银行的融资担保公司担保类贷款余额连续3年下降，由2013年底的58.84亿元，下降至2015年底的36.57亿元，降幅38%；13家银行向担保公司收取保证金，其中9家最低收取比例在10%以上，影响了担保公司开展业务的积极性。

（三）部分融资担保公司偏离为中小企业和“三农”提供服务的政策导向。由于担保代偿大幅增加,融资担保公司不愿面向中小企业和“三农”客户开展担保业务，倾向于向“两高一剩”行业提供担保或对外发放贷款。审计发现，2014至2015年，9家融资担保公司累计向“两高一剩”行业提供融资担保6.38亿元，部分融资担保公司违规直接对外发放贷款28.85亿元。

（四）风险防控有待加强。7家融资担保公司通过借入资金、向担保对象出借资金等方式，掩盖担保代偿4.27亿元。12家融资担保公司风险类投资占净资产比重超过了20％的上限，潜在风险较大。

十一、省管领导干部经济责任审计情况

2015年6月至12月，根据省委组织部和省国资委的委托，省审计厅组织对119名省管领导干部履行经济责任情况进行了审计，重点关注贯彻中央和省重大政策措施、经济发展和结构调整、生态环境保护、改善和保障民生以及廉政建设等责任落实情况，并首次将机构编制管理纳入审计范围，与省编办实施了联合审计。通过审计，澄清了一些问题和情况，客观评价了领导干部的工作业绩，着重揭示了决策失当、监管不严、执行不力等履职尽责不到位的问题。审计共查出领导干部任职期间所在地区、部门单位各类违规问题金额163.92亿元，损失浪费金额38.51亿元，按照规定分别界定了被审计领导干部应负的直接责任、主管责任或领导责任，并向干部管理部门提交了审计结果报告。

十二、审计查出问题处理情况

对上述审计发现的问题，审计机关已依法依规进行了处理，向被审计单位出具了审计报告，下达了审计决定，提出了整改意见，要求尽快整改，规范管理，完善制度。对涉嫌严重违法违纪问题，已依法移送有关部门处理，其中移送司法和纪检监察机关68件，移送其他主管部门39件。省政府对审计发现的问题高度重视，郭树清省长等6位省领导作出重要批示20件次，要求落实责任主体，全面认真整改。下一步，省审计厅将按照省政府部署，加大督促整改力度，具体整改情况将向省人大常委会专题报告。本报告所反映的具体审计情况，以问题清单形式印送各位委员，一并提请审议。

十三、加强和改进财政管理的意见

产生上述问题的原因，一是有些制度办法不够完善，与省委省政府全面深化改革的要求不相适应；二是相关机制还不健全，部门间缺乏有效的协调配合，部分重点事项难以统筹推进；三是有些主管部门履职尽责不到位，在专项资金整合、项目科学论证、预算绩效管理等方面推进较慢，对一些改革事项和政策措施督促检查不力。针对审计发现的问题，提出以下改进意见：

（一）完善预算管理制度，提升财政管理水平。严格落实新预算法等法律法规，加强项目库建设，健全项目论证和预算审核机制，构建全面规范、公开透明的预算管理制度。进一步严格规范决算草案编制，确保财政收支真实准确。加大部门单位资金账户清理力度，推动国库单一账户体系建设。修订完善行政事业单位国有资产管理制度，强化资产购置使用的全过程动态监管，确保资产安全完整。

（二）强化预算约束，推进预算绩效管理。严格落实中央八项规定精神和省委实施办法，加强对“三公”经费管理使用情况的监督检查，严肃财经纪律，促进依法行政、依法理财。强化支出责任和效率意识，拓宽绩效目标管理覆盖面，建立健全绩效评价办法及评价指标体系，完善财政部门、预算单位和受托第三方评价工作机制，提高绩效管理水平。

（三）加大督促检查力度，确保政策落实到位。各级各部门要紧紧围绕全面深化改革的总体部署，针对推进简政放权、落实小微企业优惠政策，以及产业结构升级等方面存在的突出问题，进一步加强舆论宣传，完善配套措施，搞好统筹协调，推动各项改革政策全面落实。加强对政策落实情况的督促检查，建立健全情况通报制度，明确责任主体，强化督查问责，促进政令畅通，确保政策落地生根、发挥实效。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员，省人大常委会高度重视审计工作，给予了有力指导和支持，特别是专门提交省委研究制发了改进审计工作情况及审计查出突出问题整改情况向省人大常委会报告机制的意见，为加强和改进审计工作营造了良好环境。我们将按照省委省政府决策部署，在省人大常委会的监督指导下，进一步加大审计力度，依法履行职责，为实现“十三五”良好开局、加快建设经济文化强省作出更大贡献。

[本报告涉及的县级行政辖区统称为县。]