山东省推进“一证一号”改革存在的问题及建议

　　山东省国税局在国务院提出“三证合一”后，就将其作为一项全局性重要工作，于2014年5月，先期安排济南、潍坊两市国税局开展试点；2015年，增加了11个市国税局进行试点工作。目前，各地的“三证合一”试点工作已取得初步成效，在创新思路、工作机制和管理流程等方面都积累了很多经验，为下一步在全省推行“三证合一”或“一证一码”登记制度奠定了良好基础。

　　一、主要做法和形式

　　依托“一证三码”、“三证同发”等工作模式，实现多部门证照同步通办。目前，在不突破当前各部门规定的情况下，山东各地“三证合一”体现在证照和编码规则上，主要有两种形式：一是在工商营业执照上，在打印工商营业执照号码区域增加两行号码，即组织机构代码号码和纳税人识别号。三个部门的号码按照各自部门的相关规定编制。二是在发放工商营业执照的同时，一并发放质监部门的组织机构代码证书和税务部门的税务登记证件。通过“一表通用、一窗受理、联合审批、三证同发、档案共享”的工作模式，实现多部门证照同步通办。

　　二、当前存在的主要问题

　　（一）证件法律效力不明确。从目前企业经营需要涉及的一些部门的要求来看，市场主体在办理相关业务时需要提供相关的独立登记证照。如，企业在办理银行开户时，需要提供组织机构代码证、税务登记证等；在招投标工作中也需要提供税务登记证件等。实行“三证合一”后，营业执照直接打印营业执照号、质监的代码证号和税务机关的纳税人识别号，但营业执照上仍然只加盖工商部门的公章，法律效力难以保证。由于后续办理其他涉税事宜按规定需提供税务登记证副本，税务部门也难以界定是否仍打印发放税务登记证。这些部门的内部要求如果不统一，“一照一号”的推行就会面临一定的阻力，可能还会给市场主体和推行部门造成重复办理的负担。

　　（二）工作协调难度大。“三证合一”工作牵涉到的部门较多，协调起来困难较大，仅由某一个部门进行工作协调力度不够，需要由政府部门牵头，多部门联合才能实现真正意义上的联合办证。

　　（三）所需资料不统一，且需要分别归档。目前，各部门间的受理申请表及所需资料不尽相同，而按照政策规定，又均需要分别提报，导致纳税人提报资料不便捷。证件办理后，各部门均需要对资料分别进行归档，造成尽管实施了“三证合一”，仍需要纳税人提报多份资料。同时，对于采取独立办证系统“体外”运行的做法，不同部门需要分别将部门所需信息在各自系统再次进行归档、录入，造成重复工作，工作量大大增加。滨州市市区国税局工作人员小潘说，作为出具税务登记证的这一环节，无法再使用国税部门的“免填单”系统，需要把工商和质检部门提供的信息手工录入金三系统，打印出税务登记证后再递交资料受理窗口统一出具。亦即，纳税人只需一次性提交资料，就可在同一窗口拿到三家的证件，但是工商、质检、税务三个部门涉及的业务窗口人员工作量却增加了，需要重复录入同一家企业的信息。

　　（四）信息传递渠道不畅。以烟台市芝罘区国税局为例，工商局在审批中心办公，国地税及质监部门并未入驻审批中心，同时由于网络安全等方面条件的制约，难以实现部门间信息的畅通传递。工商部门受理审核后，需先通过质监、国地税部门确认后，才可以为纳税人发放打印有三个证号的营业执照，难以做到便捷高效。

　　（五）时间节点方面的制约。从目前“三证合一”、“一证一号”改革时间节点看，目前各地仅仅涉及的是新办企业或者个体工商户,而原来的大批量业户是否也要换证这一点并未涉及。如果“一证一号”改革推行，这部分纳税人换证问题将耗费大量的人力、物力和时间。

　　三、推进“一证一号”改革需要国家解决的问题

　　（一）建议完善代码编制规则的顶层设计

　　滨州金益包装有限公司的财务齐立峰说：“我们公司的业务在外地，而有些地区并没有实现‘三证合一’，有的时候还要单独跑到工商、质监、税务三家部门分别开具证明，要是三个体系合为一个，将大大减轻我们的负担。”

　　工商部门的营业执照号码、组织机构的法人组织机构代码证书、税务部门的纳税人识别号都是国家通过法律、法规或部门规章来确定的，并且在其他各个领域有着广泛的应用和信息系统的适应性。从我省基层单位试点情况看，基层单位实施“三证合一”只是变通地将三个代码打印在一个证件上，但同时还要发放各自部门的证件。在目前法律法规不进行改变或完善的情况下，市以下或者省以下，只能采取这种浅层次的模式来实施三者合一，要实现真正的“三证合一”、“一证一码”要求，不在国家层面进行代码编制改革，将难以在基层进行大范围的推广应用。

　　（二）建议完善商事登记立法

　　一是立法明确“一证一号”的法律效力。“三证合一”涉及多个部门及证件不同应用领域，工商、质监、税务等部门都有各自的制度规定，亟需在法律层面得到支持。例如税务部门的登记管理，是由《税收征管法》和国家税务总局的《税务登记管理办法》来规范，实施“三证合一”必然会突破原有的制度规定（如税务部门，若干涉税业务办理时，按要求均需要提供税务登记证副本，“一证一码”证件是否具备同样的法律效力需要明确），也会对各部门的执法行为和工作程序带来影响。“三证合一”的综合性质改变了各部门的登记制度独立性，原来各部门独自作出的像设立、变更、注销、吊销等工作，实施“三证合一”后会受到制约，对于如何制约、如何协调，都需要法律法规来规范。在实施层面，依据《税收征管法》规定，税务部门有为纳税人涉税信息保密的义务，这也成为信息共享的制约瓶颈。

　　二是立法明确统一的管理层级。税务机关采取属地登记原则，即由所在地主管税务机关负责办理税务登记。工商机关由市场主体选择登记机构，即市场主体可以选择在省级、地市级办理注册登记，也可以在区县级办理注册登记。不同层级和跨区域的数据传递不能即时清分到主管税务机关，直接影响企业办理涉税事项的便利，也影响相关管理部门的服务和监管。

　　三是立法明确统一的管辖范围。税务机关与工商机关在涉及到的主体的管理范围存在差异，“一证一号”等同于强制将这些差异“就高不就低”。比如工商部门规定，有经营能力的公民都可以申请领取营业执照，而《税务登记管理办法》规定国家机关、个人和无固定生产、经营场所的流动性农村小商贩可以不办理税务登记。再比如对于个体临商的一次性经营行为，税务部门规定：“从事生产、经营的纳税人未办理工商营业执照也未经有关部门批准设立的，应当自纳税义务发生之日起30日内申报办理税务登记，税务机关发放临时税务登记证及副本”，“一证一号”意味着强制为其办理工商登记。

　　（三）建议推进跨部门流程再造

　　推行“三证合一”，三个部门在工作程序、信息采集等工作上保持高度一致是必要的前提。济南、潍坊市试点单位工作中，其中一项重要工作，就是以“一表申请、一表采集、一表通用”的工作模式，来确保各部门的统一、协调工作。为此，我们建议在全国推广前，在国家层面由各部门在充分沟通的基础上，对各自部门现有的工作流程做进一步的优化，资料做进一步的精简，信息做进一步的整合，为稳步推行“三证合一”做好制度上的准备工作。

　　比如在办理注册登记提报资料时，工商部门需要企业告知承诺书、股东法人监事身份证明和照片、公司章程、股东会决议、注册场地或房产证复印件。质监部门营业执照副本、经办人身份证、法人身份证、委托证明等。税务部门要求提供营业执照或其他核准执业证件、法人身份证件、财务会计制度备案表、车船房产登记表等。而在报送三个职能部门的申请表时，填写内容涉及的差异信息更广泛。而不在受理阶段采集这些差异信息，将会致使纳税人再次到税务机关办理信息补录手续，并未在实际上减轻纳税人负担。

　　（四）建议搭建统一的信息共享平台

　　“虽然拿到了‘三证合一’的营业执照，但总感觉它就是一张纸，仅仅是在企业注册时起到了节约时间的作用，但当企业真正生产经营起来的时候，并没有发现他有多大的作用，三家政府部门的业务都是独立的，并没有完全整合，办事还需要多头跑。”山东龙冉运输公司经理曹喆说，“上次我去工商局办理业务，他们需要我开具完税证明，由于系统不统一，我又跑到了国税局，既然三证合一了，为什么系统不能够统一，要是一证一号就好了，这样又能节约办事效率，只有在企业生产经营的过程中提高效率，才能真正激发创业的积极性。”

　　因此，我们建议，从国家层面建立部门之间信息共享通道。目前，济南、潍坊试点中，都需要工商、质监、税务部门之间的数据实时交换，都各自开发了信息系统。各部门现在使用的系统平台至少分三种，税务部门的金税三期系统和质监部门的组织机构代码系统是全国统一的平台，更改数据端口需要向国税总局和质检总局协调；工商部门的工商登记平台是省级开发；公安部门的平台由各地开发，这给数据互通造成了一定难度。如果建立各部门统一的数据共享通道，既可提高推行工作的标准化，又可减少推广过程中各地再自行开发相关数据交换系统来降低成本。因此，我们建议搭建基于省级以上数据交换的信息支撑平台，为下一步“三证合一”或“一证一号”提供一个长远、坚实的信息支撑平台。

　　（五）建议从时间方面合理安排改革进程

　　建议由上级进一步明确“三证合一”、“一证一号”改革所涉及的具体对象，解决新办户和已办户推进时间节点问题。针对已办户“三证合一”、“一证一号”改革，要充分考虑基层现状，合理安排改革进程，可按一定标准实行分批分次推行，尽量避免因工作量过大影响基层其他业务办理。