《法制日报》：中华环保世纪行 空气质量拖后腿向省财政上缴资金
2015年1月1日,“史上最严”新环保法正式施行。
一年半多的时间过去了,“长了牙”的新环保法落地效果如何?全国人大常委会今年将这部法律确定为执法检查对象,检查组于6月至7月陆续奔赴全国部分地区对该法进行执法检查。
为配合全国人大常委会环境保护法执法检查,7月18日至22日,由全国人大环资委组织的中华环保世纪行新闻采访组来到山东省,《法制日报》记者跟随采访组在济南、淄博、潍坊、烟台四地进行了实地采访。
“此次采访的专题是加强环境治理、改善环境质量。以新环保法为依据,聚焦两个责任落实和两个实际效果。”带队的全国人大环资委调研室巡视员何嘉平介绍说,两个责任落实主要就是政府和企业的环保主体责任落实情况,两个实际效果就是要看新环保法的贯彻效果和环境质量改善效果。
5天时间里,采访组每到一地,通过召开座谈会、实地走访政府相关监测部门、走访重点企业和重点治污工程等多种形式,重点对8个方面内容,包括新环保法的落实情况以及地方相关配套法规出台情况,大气、水和土壤的污染防治工作,生态环境保护建设,各级政府监管责任落实,重点企业主体责任落实,基层执法建设,信息公开,法律宣传教育公众参与等进行深入了解。
五大约束机制强化政府责任
修改后的新环保法较之前相比新增了很多亮点,其中一个重要亮点就是加强政府监管职责,对政府的主体责任进行了明确,新法首次将“生态保护红线”写入法律。那么,在环境治理方面,山东省的政府主体责任落实情况如何呢?
“山东环保任务确实非常艰巨,也很有典型性,可以说是我国环保工作的一个缩影。历史遗留下来的经济结构问题、发展不平衡问题、转型难题等等,山东都有。”在介绍山东省贯彻落实新环保法的情况时,山东省环保厅厅长张波坦言,压力确实很大。
但压力也是动力。为了落实政府责任,一方面,山东省提出了“一个目标、三篇文章、六大举措”的大气污染防治思路,明确了到2020年空气质量比2013年改善50%的目标,为该省跨越八年的蓝天梦想确定了清晰的路线图和时间表。与此同时,早在新环保法出台前夕,山东省委十届八次全会就明确提出,“将生态环境逐年改善作为区域发展的约束力要求”,并首次将pm2.5浓度现状及改善率纳入科学发展综合考核体系。
“这项工作的力度确实很大,等于是给地方发展划出了一条底线,换言之,我们的环境质量只能持续改善,继续进步,坚决不能走回头路。”张波说,改善多少可以不作硬性规定,但是绝对不能退步、不能恶化,哪怕为此放缓发展的步伐。“如果问题久拖不决,那就必须追究责任。”
按照省委的这一要求,围绕改善大气环境质量,山东省建立了基于空气质量改善的生态补偿等五项约束性机制。
一是信息公开机制。为了让环境质量改善情况更为直观,山东省变“考核谁,谁监测”为“谁考核,谁监测”,规定设区的市每个月要对外公布一次相关数据。
二是基于空气质量改善情况的生态补偿机制。“我们一个季度算一次账。空气质量同比得到改善的城市,省级财政就会给予补偿,同比恶化的,拖全省后腿的,那么市级财政向省级财政补差,按照一微克pm2.5是40万元的标准,其中烟台、青岛等4个沿海城市标准为60万元,每改善或者恶化一微克的pm2.5,就是60万元。如此形成长效机制,工作做不好,不仅丢面子,还会丢里子,面子里子都过不去,以此有效调动地方党委治理大气污染的积极性。”张波说。
三是项目限批机制。如果连续3个月空气质量反弹,地方上的项目就会被限批。空气质量改善不了,那就只能放缓经济发展的速度,暂时不上新项目。
四是干部考核机制。在干部综合考核体系中把pm2.5作为一个重要指标。
五是责任追究机制。以约谈督政为抓手,强化各级政府的环保责任,2014年以来,省政府先后对7个设区的市政府领导进行了行政约谈。
“五项机制形成具有强大约束性的长效机制,哪个地方如果空气质量反弹,政府部门就会很难受。”张波称。
环保压力倒逼企业结构调整
新环保法将改正违法排污、实施整治的主体责任落实到企业排污者,法律以排污者自律作为责令改正、限制生产、停产整治实施的基础,让排污者对自己的环境行为负责。一方面,“长出了牙齿”的新环保法对企业加大了处罚力度,增加了按日计罚等惩罚手段；另一方面,为加强企业自律,使企业对整改的效果能负全责,按照相关规定,限制生产、停产整治等决定的解除与否都取决于企业自身的整改情况,以此倒逼企业落实自己的主体责任。
那么现实中,企业的主体责任落实情况到底如何?为此,采访组一行对多家企业进行了实地采访。这其中,既有山钢股份济南分公司、华力热电供应有限公司、山东金晶科技股份有限公司等国控、省控的大型企业,也有烟台恒邦化工有限公司、张店东方化工厂等老企业。采访中记者发现,新环保法施行后,这些企业都从制度上、人员上进行了一些新的调整,以适应新环保法的要求。
以山钢股份济南分公司为例,为加强公司内部领导干部环保责任心,该公司在《领导干部重大事故责任追究办法》中,特别增加了环保责任追究的内容。办法中明确,因管理不善,受环保部门处罚金额年累计50万元及以上的；或因污染物超标,污染物排放总量控制不严,年排污费超过一档指标200万元及以上的；或因生产控制不好,环保设施运行不良,被限制生产、停产整治的；或因违法排放污染物,造成生产环保设备被查封、扣押的,将追究相关领导干部的责任。
此外,为了调动企业排污者的整改积极性和主动性,2015年,山东省政府牵头组织了全省环境保护大检查,全省各县(市、区)环保部门从摸清企业底数入手,在建立完善企业“一厂一档”的同时,将辖区内所有污染物排放企业作为检查重点,对污染严重、群众反映强烈、影响社会稳定的典型环境污染问题,坚持“出重拳,用重典”,依法严肃查处。2015年和2016年,省政府先后两次牵头组织全省环保专项行动。2015年至2016年上半年,全省共立案处罚环境违法案件10452件,罚款6.05亿元,其中,实施按日连续处罚案件65起,实施查封扣押案件352件,实施限制生产、停产整治案件362件,向公安机关移送涉嫌环境违法犯罪案件703件。
高压态势之下,新环保法实施一年半多的时间,企业态度发生了明显转变,不管是对问题的整改态度,还是整改力度,都有了不小的变化。山东省为企业设立的这种看得见、摸得着的压力,让企业深刻意识到“超标就是违法,污染就是犯罪”。
有效措施升级成为地方法规
新环保法“长了牙齿”,但如果不对这部法律赋予的权力和手段进行细化,就无法为地方贯彻落实提供指导和规范,因此,地方条例的出台对这部法律能否完美落地至关重要。
就在采访组即将结束此次山东之行的当天,7月22日,前后酝酿两年之久的《山东省大气污染防治条例》二审全票通过,并将于今年11月1日起施行。条例在环境保护法和大气污染防治法修改后,紧密结合山东实际,加大了处罚力度,增加了适用按日连续处罚的种类,突出了大气环境质量核心,同时,在理顺部门职责、强化政府责任、细化管理措施等方面有了新的突破。
条例分章节对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业和其他污染防治措施,进行了全面、系统的规范。在燃煤污染防治方面,特别提出了超低排放改造要求。在工业及相关污染防治方面,重点提出了重污染企业改造搬迁、挥发性有机物管控和无组织排放管理的规定。在机动车污染防治方面,提出了减少机动车排气污染的系列措施。在扬尘污染防治方面,强化了对道路运输扬尘、大型建设工程扬尘、堆场料场扬尘等防治措施。在农业和其他污染防治方面,提出了秸秆禁烧、树枝落叶禁烧、餐饮油烟的污染防治、露天烧烤防治的制度措施。对需要特殊保护的区域及其周边的恶臭污染防治作出了具体明确的规定。
针对山东省大气污染防治工作中存在的突出问题,条例还规定了一系列的监督管理制度。例如,规定了相邻地区环评征求意见制度、大气污染联防联控机制、有奖举报制度、约谈、暂停审批和挂牌督办制度以及错峰生产制度。再如,对政府和部门职责予以明确,特别是进一步明确了乡镇人民政府的大气污染防治责任。
值得一提的是,条例把山东省实践中总结的生态补偿、错峰生产、超低排放等行之有效的措施,升级成为地方法规规范,增强了其权威性、强制性和可操作性。
此外,其严厉的制裁措施、过硬的监管手段,使条例成为山东省“史上最严”的环境保护地方性法规。比如,规定了执法主体的法律责任,体现了有权必有责、用权受监督、违规必担责的精神；针对企业事业单位和其他生产经营者以及有关个人的违法行为,规定了严厉的处罚措施,根据环境保护法的授权,在国家法律的基础上,增加了未批先建、高空抛撒施工垃圾等行为适用按日连续处罚的情形；对违法行为的民事赔偿责任和刑事责任追究作了衔接性规定。
