中国的雾霾政治学

入冬以来，中国北方城市大面积陷入“十面霾伏”，并频频引爆橙色乃至红色空气重污染警报。尽管空气污染状况依然不容乐观，但中国政府治理雾霾的努力与成效不容否认。无论是各级政府还是社会各界，都对雾霾治理寄予厚望，并采取各种措施防护应对。

但是，雾霾成因与应对的高度复杂性和不确定性，使中国很多城市的居民仍然不得不困在“穹底之下”，蓝天白云也很难在短期内眷顾中国城市的上空。以北京市为例，今年秋冬季以来雾霾就间歇性发作，往年的雾霾高发期并没有“如约而至”，但进入12月后也不得不启动红色警报。

雾霾治理看似一个环境科学课题，但有更加复杂的社会性和政治色彩。要想有效和持续治理中国城市的雾霾难题，至少需要澄清以下三个问题。

首先，当空气污染成为家常便饭，空气重污染警报越来越常态化，可能会降低人们对雾霾治理的敏感程度和关注程度。面对严重而持久的空气污染，越来越多的人认识到需要采取防护措施，这是值得赞许的公共健康行动。但是，人们不是去降低和消除污染，而是将自己隔离在污染之外。这就是所谓的“反向隔离”，即个体的理性选择却可能导致集体的非理性结果。

每个人自保性地购置空气净化器和防霾口罩，而通过集体行动根治雾霾的动力则会衰退。这种治标不治本的做法，可能瓦解民众集体行动的社会基础，并让雾霾难以根治。

另一方面，虽然雾霾促使了相关产业的蓬勃发展，但并非朝着治理雾霾的角度发展。无论是防霾口罩、空气净化器，还是避霾食疗、药物、房地产和旅游，都让“雾霾经济学”大行其道。假若雾霾消散了，反而可能打击这些新兴行业的发展，所以相关企业甚至会成为纵容雾霾恶化的利益群体。

更为重要的是，贫富差距进一步拉大的“雾霾社会学”日益显现。只有富裕群体消费得起这些成本较高的防护措施，而弱势群体则完全暴露在空气污染的危害之下，这会导致强者更强、弱者更弱的马太效应。当来自民众的施压、抗争乃至集体行动的威胁有所减弱时，可能会让政府不作为乃至懈怠，并影响雾霾治理的群众基础。

其次，雾霾治理具有很强的越级色彩和跨域特征，并演化为难以应对的“雾霾政治学”。中央政府根治雾霾的决心很强，环境保护部的监管权力也得到强化。但是，中央指令却调不动地方政府，常常出现“政令不出中南海”的尴尬格局。当前环境保护和经济增长的关系仍然是矛盾大于契合，所以中央与地方政府往往貌合神离，地方在雾霾治理方面并没有真正卖力。

为此，国务院派出多个中央督查组，分赴雾霾重地进行督查。但是当上级政府加强雾霾治理，并将其列入绩效考核乃至“一票否决”的重要事项时，可能诱发弄虚作假等其他问题。比如不久前国家环保部披露，西安市长安区环保官员为避免上级惩罚，在空气污染监测仪器上“动手脚”。环保部不得不引入第三方空气质量监测，以避免地方政府“染指”数据。

但是，企业作为主力军的“第三方机构”靠谱吗？在空气质量监测方面，他们能否被委以重任吗？在政企合谋较为严重的情况下，希冀企业比地方政府更可靠，可能也是徒劳的选择。

同水域污染治理一样，空气污染防治也面临跨域协同难题，并使单一城市政府的应对政策很难奏效。一些地方政府发现了雾霾的归因难题，认为与其本市“自废武功”地限行停产，不如等风靠天或仰赖邻近城市的实际行动。这种相互观望的机会主义倾向，使雾霾的跨域协同治理难以奏效。尽管京津冀一体化被视为雾霾防治的关键，但北京与周边地区的不对等地位，使协同治理只是奢谈。

北京作为“老大哥”，总是“挟首都以令诸侯”，要求周边地区为其发展牺牲让道，并没有真心诚意地互惠让利。最近研究显示，北京市为了举办2008年奥运会，被迫将许多重工业企业搬离。但是北京市为了留住税收和就业，把这些企业搬迁到距己不远的河北。这种短视和狭隘的行为，使这些“离土不离乡”的钢铁冶金企业继续污染北京的空气。因为没有真正实现利益互惠和价值共识，跨区域合作治理雾霾仍旧只是徒劳的尝试。

最后，雾霾治理要想“内外兼修”，离不开各级政府的能力建设，特别是不同城市之间的学习和创新。面对城市雾霾治理的难题，各地都多管齐下，并出台了许多应对措施。但是，很多城市却反复发生同样的“低级错误”，而没有取长补短和相互学习。比如，在机动车限行方面，无论是对车牌尾号实施奇偶号还是单双号限行，在兰州、西安和河北省等地都出现市民记不住、不公平或左右为难的政策闹剧。

一些城市在治理雾霾方面探索的创新做法，也没有很快得到推广和扩散。各地政策为什么会一错再错？究其原因，雾霾治理还同地方政府的动力、财力和创造力密不可分。

重拳治理污染企业，等于让地方政府“割肉放血”。放弃廉价的煤炭而使用天然气，搬迁或关停重工业企业，这些都让疲软的地方经济付出沉重代价。虽然北京等城市有财力确保天然气供暖，但是很多中小城市却没有足够财力做到这一点，不得不依赖燃煤和分散供暖，这加重了秋冬季的雾霾。

此外，关停污染企业可能诱发大面积失业，影响就业保障与社会稳定。与追求“高大上”的北京相比，河北等地还在经济起飞阶段，自然成为低端污染产业的集聚地。中国作为一个发展中国家，认为自己和过去的发达国家一样，享有同样的污染排放权。同理，河北也有资格质疑北京的颐指气使，并会阳奉阴违地执行防控举措。

中国城市的雾霾治理向何处去？一个不争的事实是，雾霾治理是一条漫漫长路，无法在短期内就得到彻底改观。但是，许多地方官员却总是“拍胸脯”和“放狠话”，让翘首以盼的民众一再失望。无论是北京市长扬言完不成任务“提头来见”，还是各地市长放言百日完胜雾霾，都折射出地方官员无视这场战争的艰巨性。

当人们的希望一次次落空，就会动摇政府执政的合法性，并侵蚀雾霾治理的政治基础。至为重要的是，如果不通过深化改革去解决迫在眉睫的雾霾政治学，那么雾霾经济学和雾霾社会学就得不到根本解决。如此一来，雾霾的科学治理无从谈起，拨开雾霾现蓝天的那一天也将是漫长的熬煎。

中国城市的雾霾治理向何处去？一个不争的事实是，雾霾治理是一条漫漫长路，无法在短期内就得到彻底改观。但是，许多地方官员却总是“拍胸脯”和“放狠话”，让翘首以盼的民众一再失望。无论是北京市长扬言完不成任务“提头来见”，还是各地市长放言百日完胜雾霾，都折射出地方官员无视这场战争的艰巨性。

（来源：联合早报  作者：马亮系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）