今年中央一号文件着眼农业农村补短板

　　2016年中央一号文件近日发布。这份名为《关于落实发展新理念，加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》的文件，是中共中央国务院连续发布的第13个指导“三农”工作的中央一号文件，同时是“农业现代化”写入标题的第三个年头。

　　这份文件有何亮点？当前我国“三农”发展面临着怎样的新矛盾、新挑战？一号文件有哪些破题之策？就这些问题，国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆接受了本报记者专访。

　　三大亮点，推进农业供给侧结构性改革

　　今年中央一号文件把坚持农民主体地位、增进农民福祉作为农村工作的出发点和落脚点，用发展新理念破解“三农”新难题，厚植农业农村发展优势，确保到2020年现代农业建设取得明显进展，农民生活达到全面小康水平，社会主义新农村建设水平进一步提高。

　　“此次中央一号文件有三大亮点值得关注。”叶兴庆告诉记者，一是农业现代化地位显著。农业现代化是全面小康和国家现代化的基础，关乎着我国 “四化同步”（即新型工业化、信息化、城镇化与农业现代化）的实现。今后5年，要大力推进农业现代化，而且到2020年农业现代化要取得明显进展，这是今年一号文件很重要的政策取向。

　　二是提高农民收入。“小康不小康，关键看老乡。”今年中央一号文件提出的促进农民增收、促进农村基础设施改善和公共服务水平提高等任务，将在“十三五”期间得到具体落实。

　　三是用新理念引领农业现代化发展。“要靠新的理念，就是要用改革创新的办法来推进，此次中央一号文件对体制机制的创新上有许多新的部署与要求，如建立财政投入、价格补贴方面的新机制、加大农业保险力度等。”叶兴庆说。

　　“此次中央一号文件的诸多部署，都是围绕推进农业供给侧结构性改革，因为农业的发展本身就是供给侧的问题。”叶兴庆说，无论是农业领域中的结构调整还是方式转变，亦或是体制创新，其实质都是结构性改革的范畴。今年中央一号文件从始至终都体现了供给侧结构改革的精神。

　　多措并举，补齐农业农村短板

　　“今年中央一号文件是历次一号文件中最长的一个，涉及农业农村的方方面面。就其核心而言，就是要补农业农村的短板。”叶兴庆对记者说。

　　当前，我国农业经营方式仍以一家一户的小农经济为主，致使我国农业劳动生产率低、农产品人工成本高、农产品价格倒挂现象突显，对发展农业适度规模经营、提高我国农业竞争力也有不利影响。在“四化同步”方面，尽管“十二五”期间农业现代化向前大步推进了，但与新型工业化、信息化、城镇化相比，农业现代化仍是滞后的。同时，地下水超采、耕地重金属污染、农药化肥过量使用等现象，严重影响农业的可持续发展，农产品的质量安全也令人担忧。

　　叶兴庆认为，为解决上述农业农村的短板，今年中央一号文件从多方面、多角度提出了具体措施，化解当前“三农”存在问题。

　　在提高农业质量效益和竞争力方面，一号文件明确提出，发挥多种形式农业适度规模经营引领作用，进一步发挥财政资金引导作用，撬动规模化经营主体增加生产性投入。

　　“这是强调财政政策的导向性作用。”叶兴庆说，发展农业适度规模经营受诸多因素限制，如农业劳动力转移就业进展、农业机械化发展水平、农业社会化服务体系的健全程度、土地流转经营权的确立等。破解这些难题，一个重要的政策工具就是发挥好财政政策的引导作用。

　　叶兴庆从两个方面进行了分析。一是改革农业补贴制度。在现行农业的四项补贴中，农机具购置补贴本身就是发展机械化，直接服务于农业适度规模经营，因此这项购置补贴应继续坚持。至于种粮农民直补、良种补贴、农资综合补贴这三项补贴，要改变其发放办法。先从农资综合补贴中拿出20%，用于建立农业担保基金，为农业适度规模经营提供融资担保。然后将三项补贴进行合并，成为农业支持保护补贴。在政策设计上，要将原先的普惠式补贴理念改变为精准补贴，精准到农业适度规模经营上，精准到种粮上，特别是种粮的新型经营主体上，补贴发放要对接适度规模经营主体，从而提高补贴效率，发挥财政补贴的导向性。

　　二是发挥财政杠杆效应。通过财政资金引导，撬动社会资本进入农业，通过诸如建立农业信贷担保体系等措施，缓解农业融资难、融资贵的问题。开展PPP合作，与国家开发银行和中国农业发展银行等政策性金融机构联合，拓宽农业投资主体的融资渠道，引导社会资本进入水利等领域，提供长期、低息的农业基础设施贷款，这也是财政的撬动方式之一。

　　“当然，国家的财政投入瞄向经营主体、瞄向工商资本，也是一把双刃剑。既要看到财政政策对提高农业适度规模经营水平的促进作用，也要兼顾普通农户的利益。”叶兴庆强调，在农业转移人口市民化没有完成之前，要兼顾补贴的普惠性。从普惠性转向精准性，是一个比较敏感的过程，要把握好这个度。对于工商资本进入农业带来的“非粮化”“非农化”等问题，要通过建立有效的防范机制、严格执法来解决。对于土地流转后不改变其用途的，是种粮还是发展高效作物，应交由市场来决定。

　　在推动农业绿色发展方面，一号文件明确提出，必须确立发展绿色农业就是保护生态的观念，加快形成资源利用高效、生态系统稳定、产地环境良好、产品质量安全的农业发展新格局。

　　“对于农业而言，保护生态是一个重大考验，也是一项新的要求，这是‘十三五’期间一项很重要的工作。”叶兴庆解释说，一方面，原先依靠牺牲生态环境来发展农业的方式，已经不可持续了。按照十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放和共享”发展理念，当务之急是要改善农业生产与生态环境的关系。另一方面，当前我国农产品价格倒挂，消费者对于国产农产品缺乏信心。由于我国劳动生产率低、人工成本较之其他国家明显偏高，加之生产规模小，使得我国农业竞争力处于劣势。因此，只有通过推动农业绿色发展，采用环境友好型的生产技术与生产方式，确保农产品品质，提升农业的非价格竞争力，才能确保我国农产品在市场竞争中占有一席之地。

　　“当然，发展绿色农业也不能走向另一个极端，即完全不用化肥农药，因为我国是一个人多地少的国家，完全不用化肥农药也是不现实的。而且化肥农药是现代工业文明的产物，只要科学规范使用，安全性是有保障的。如何科学使用，建立相关的标准规范，也是‘十三五’农业现代化建设的题中之义。”叶兴庆说。

　　在推进农村产业融合方面，一号文件明确提出，促进农业产加销紧密衔接、农村一二三产业深度融合，推进农业产业链整合和价值链提升，让农民共享产业融合发展的增值收益，培育农民增收新模式。

　　“农村一二三产融合发展，是我国经济发展进入新常态后，为适应农业发展新特点而提出的一项举措，也是在总结和借鉴我国农业产业化的基础上提出的工作思路。”叶兴庆说，农村一二三产业融合发展，应以农业为基础，以农民分享二三产业的增值收益为根本出发点。为此，建立风险防范机制是非常必要的。既要考虑农业保险体系的健全，因为在构建三产的产业链进程中，农民与新型经营主体面临着自然风险与市场风险，需要通过健全的农业保险加强对风险的管控；又要防范工商资本进入农业后，侵占农业资源，侵犯农民利益。

　　在利益分配方面，一号文件明确提出，鼓励发展股份合作，引导农户自愿以土地经营权等入股龙头企业和农民合作社，采取“保底收益＋按股分红”等方式，让农户分享加工销售环节收益。

　　叶兴庆表示，可以采取以土地入股的形式，发展农业产业化经营，对农民的土地入股实行保底分红。这样，可以使第一产业的农民与第二、三产业的工商企业之间的利益得以再分配，把更多的利益让给农民，保障农民能够在三产融合中享受切实的利益。同时，相关部门要出台政策引导工商资本，与农民建立诸如土地和资金入股、按产品交售量二次返利、保底价收购等利益联结机制；通过加强农田水利、土地整治等基础建设，使工商资本有积极性到农村流转经营土地。

　　在推动城乡协调发展方面，一号文件明确提出，把国家财政支持的基础设施建设重点放在农村，建好、管好、护好、运营好农村基础设施，实现城乡差距显著缩小。健全农村基础设施投入长效机制，促进城乡基础设施互联互通、共建共享。

　　叶兴庆认为，财政应做好存量与增量两个方面文章。做好增量，使之体现政策导向；对存量进行改革，提高存量的政策效能与效率。同时，要以高标准农田建设与精准扶贫为平台，推动涉农资金的整合。