对交强险条例第22条的再思考
03.09.2014 20:26
本文来源: 法院
问题的产生：对交强险条例第22条的解读
如果对交强险条例第22条规定进行文义上的解释，其就驾驶人无证驾驶、醉酒驾驶等四种情形下发生交通事故，保险人如何承担责任从两个层面作出了规定：1、保险人应当对受害人垫付抢救费用，垫付后可向致害人追偿；2、保险人对受害人的财产损失不予赔偿，也不予垫付。但众所周知，交通事故发生后，受害人的损失并不仅仅只有财产损失和抢救费用，还包括人身伤亡损失（如死亡赔偿金、残疾赔偿金等）和医疗费用损失。 而且这部分损失往往对于受害人更为关键。交强险条例第22条恰恰对于该部分损失保险人是否应当承担责任未作出明确规定。这正是造成实践中认识混乱、争议不断的根源。目前，主要存在两种截然相反的观点。
第一种观点认为，交强险条例第22条既然仅仅规定了保险人对财产损失不予赔付，以及对抢救费用的垫付责任，而未涉及其他人身损害，那么对于受害人的其他人身损失保险人就应当依据交强险的一般规定予以赔付，而不能依据上述规定免责。只有如此才符合交强险突出对受害人救济的制度目的。而且，《道路交通安全法》（以下简称道交法）第76条确定了保险人在交强险限额内对受害人的无过失赔付责任，只要发生机动车因交通事故造成人身伤亡、财产损失的情形，保险人即应在责任范围内直接对受害人予以赔付。道交法中，除受害人故意的情形外，并未规定保险人的免责事由，依据法理，不能将任何非可归责于受害人自身的事由作为保险人对受害人的免责根据。因此交强险条例第22条关于醉酒等免责事由的规定因与作为上位法的道交法第76条的规定相抵触，而不应适用。 笔者注意到，当前实践中的大量司法判决都是采取了这样处理思路。
第二种观点则认为，交强险条例第22条的规定虽然没有明确指明抢救费用之外的人身损失问题，但从“举重明轻”角度，既然保险人对于相对于受害人更为重要和急迫的抢救费用都仅仅是垫付，对于其他人身损害费用保险人不予赔偿，也无需垫付，应是对该条合理解释之必然结论。 而且无证、醉酒驾驶等情形属于严重违反社会公共道德和损害公共秩序的行为，同时也系重大违法行为，要求保险人承担责任会变相助长这种行为的存在，会严重危害道路交通安全和人民群众生命和财产安全，于法不符，于理相悖，对我国社会公序良俗的倡导和发扬起着消极的影响。
思考一：交强险条例第22条是否违反道交法
目前保险纠纷审判实践中，人民法院以“上位法优于下位法”原则排除交强险条例第22条适用的情况比较常见。其理由主要是道交法第76条仅仅规定了受害人故意这一免责事由，对于道交法没有规定的免责事由，交强险条例无权力规定。对此，笔者认为应从两个方面加以分析。首先，道交法第17条规定：“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金。具体办法由国务院规定。”据此，国务院于2006年3月21日颁布了交强险条例。由此可见，交强险条例系国务院根据道交法授权所制定，性质上属于行政法规，其法律效力应当得到维护。而且根据民事诉讼法的有关规定，行政法规应当作为人民法院的裁判依据。其次，道交法第76条第1款只是对交强险功能所作的原则性规定，并不排斥相关免责事由的存在可能。正如我国宪法第35条关于“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”的规定并不排斥有关部门法对相关权利加以适当限制。其实，交强险条例正是对道交法关于交强险制度基本原则的具体化，而且交强险制度只有依靠具体化的规则才能得以实施。在司法裁判中，当具体规范不存在缺失的情况下，应优先适用具体规范，而不能适用原则规范，这是法律适用的基本规则，否则即属于“向一般条款的逃避”，因会损害法律的权威，应予禁止。 尤其应当注意的，对于交强险法律制度来说，立法者之所以在道交法中有原则性规定，又授权行政立法制定具体办法，正是因为交强险所调整社会领域的性质所决定的，对于交强险这一新型的强制保险业务，应有行政法规来规制其具体的运作。 因此，实践中以“上位法优于下位法原则”排除交强险条例第22条适用并无充分依据。
当然，这并不是说交强险条例与道交法不存在冲突，其冲突所在是对交强险的定性问题。从道交法第76条规定来看，如果肇事车辆参加了交强险, 一旦发生交通事故导致他人人身伤害或者财产损失, 保险人就应当首先予以赔偿,不论交通事故当事人各方是否有过错以及当事人的过错程度如何。交强险对第三人的损失进行赔偿后不足部分再通过责任划分, 由侵权人承担相应责任。 按照该规定，所谓的交强险在性质上就脱离了责任保险的制度框架，而是类似于美国部分州实行的机车无过失保险制度。 从此角度出发，实践中多认为我国交强险实行无过错赔偿或者无责赔偿。但由此带来的问题是，我国的交强险条例和交强险条款却是完全按照责任保险对交强险进行的制度设计，其要求保险人只对被保险人应向受害人承担的赔偿责任在限额内予以赔付，如果没有被保险人的赔偿责任，也就没有交强险的赔付问题。 这就造成了道交法与交强险条例及交强险条款的冲突和脱节。为了解决两者冲突问题，有学者曾尝试对道交法第76条进行分析，认为其所规定的仍然是责任保险。 但无论如何，道交法第76条关于肇事人只在交强险范围外承担责任的规定清晰明确，其与交强险条例及条款的冲突也是显而易见的，对于该问题的最终解决，只能有待于在准确定性交强险的基础上对道交法进一步修订。笔者在此想说明的是，既然目前我国的交强险在实践中是按照交强险条例以责任保险模式运行的，单纯以道交法并不清晰的规定否认交强险的责任保险性质以及交强险条例的适用并不适当，因为这等于否定了交强险的运营基础，导致这项业务在实践中无法开展。
思考二：交强险条例第22条与21条的关系
实践中有一种认识是，交强险条例第21条的效力高于第22条，两者规定不一致时，应优先适用第第21条。笔者认为，这种认识是没有法理依据的。正如法律存在普通法与特别法的区别一样，同一部法律、法规的条款中，也存在普通条款与特别条款的区别。例如，合同法中的所有权保留买卖合同的条款对于普通买卖合同的条款是特别条款；公司法中的一人有限责任公司的条款对于普通有限责任公司的条款是特别条款。同样，交强险条例第22条与第21条的关系，就是普通条款与特别条款的关系。第21条第1款规定了一般情形下发生道路交通事故时保险人的赔偿范围，第22条则规定了无证、醉酒驾驶等四种情形下发生道路交通事故时保险人的责任范围。根据特别规则优先的法律适用规则，对醉酒驾驶等四种情形显然不能排除第22条、而适用第21条的规定处理。而且从第21条第2款关于“道路交通事故的损失是由受害人故意造成的，保险公司不予赔偿”的规定，也并不能必然推论出非受害人故意造成的交通事故情形保险人一律不能免责。实际上，第21条第2款与第22条均系对保险人免责的规定，但是前者是从受害人的情形规定的，后者是从肇事者的情形规定，两者的逻辑标准不同，并不存在矛盾。
思考三：交强险条例第22条中财产损失的界定
针对交强险条例第22条的适用问题，安徽高院曾就个案请示最高法院。最高法院立案庭所作的（2009）民立他字第42号答复认为，对交强险条例第22条规定中的“财产损失”应作广义理解，从《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第1条“因生命、健康、身体遭受侵害，赔偿权利人起诉请求赔偿义务人赔偿财产损失和精神损害的，人民法院应予受理”的规定来看，“财产损失”系指与精神损害相对应的广义上的财产损失，包括因人身伤亡产生的各项经济损失，如伤残赔偿金、死亡赔偿金等。按照该答复精神，对于受害人的人身损害，保险人依据交强险条例第22条的规定同样既不负赔偿责任，也不负垫付责任。
笔者认为，交强险条例第22条规定中的“财产损失”是否是与精神损害向对应的概念，应否将人身伤亡所产生的物质性损害纳入该财产损失的范畴，应从两个方面加以分析。
首先，《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》是为了确定人身伤害案件适用法律做出的规定，并不包括财产受到损害问题。该解释第18条确定了精神损害抚慰金，第19条至29条确定了医疗费、误工费、护理费、交通费、住院伙食补助费、营养费、残疾赔偿金、残疾器具费、丧葬费、被抚养人生活费、死亡赔偿金，并定性为人身受到损害而产生的物质性损失。由此可见，整个解释中并未将人身、财产受损后所遭受的物质利益损害与精神损害并列，而只是将人身受损后的物质利益损失与精神损害并列。因此该解释所称的财产损失仅指人身受损后的物质利益损失，而不包括财产受到损害而产生的损失。因此以司法解释中“财产损失”的含义，推导出交强险条例第22条规定的财产损失属于广义的财产损失，不符合逻辑。
其次，道交法第76条、交强险条例第3条、第21条都有“人身伤亡、财产损失”的并列规定，而且交强险责任限额分为医疗费用赔偿限额、死亡伤残赔偿限额和财产损失赔偿限额（前两项为人身伤亡赔偿限额），因此没有理由认为交强险条例第22条中的“财产损失”包括人身伤亡损失。否则，就会造成法律概念的混乱。
思考四：垫付责任的探索及合理性分析
如前所述，交强险条例第22条对于受害人所遭受的人身损害如死亡赔偿金、伤残赔偿金、后续医疗费用等保险人应否赔偿或垫付并未明确规定。应当说，如果对交强险条例22条第1款以“举重明轻”之法律解释原则，必然应当将除抢救费用之外的人身损害费用排除在保险人责任范围之外。而且从现实来看，目前实施的交强险条款也是如此约定的。 但是交强险条例第22条第2款却又仅仅规定保险人对于受害人的财产损失不予赔偿。而且如前分析，交强险条例上的财产损失显然是在与人身伤亡相对应的意义上使用，而非最高法院立案庭所认为的是与精神损害相对应的概念。由此可见，目前实践中对该问题产生争议的根源在于交强险条例规定的不明确和前后矛盾。应当说，交强险作为一种基于公共政策考虑而创设的一种特殊制度，其政策倾斜程度的大小完全取决于立法者根据社会实际情况的所做的选择。目前的交强险制度已经从强制投保人参保、保险公司不以营利为目的、对受害人的赔偿程序简化等方面做出了有利于受害人的法律制度设计，而对于无证、醉酒驾驶等情形应否免除保险人对人身损害的责任，关键也要看政策选择上更追求维护受害人利益，还是更追求维护遵纪守法的社会公共秩序。很显然，如果在醉酒驾驶等情形使保险人免除对受害人人身伤害的赔偿责任，将不利于对受害人的救济；但如若反之，则会产生纵容违法行为、助长道德风险之后果，不符合减少事故发生、促进道路安全的社会公共秩序要求。目前实践及理论上对此争议不下，恐怕主要在于对两种利益的权衡难以取舍。因此对该问题的最终解决只能有待立法或司法解释的进一步明确。
笔者认为，上述两种利益并非不可兼取，而合理的实现途径是对条例第22条所规定的垫付责任做扩张解释，将死亡伤残赔偿金等人身损害也与抢救费用一起纳入到垫付责任范畴，即对于受害人所遭受的全部人身损害，保险人均应在的责任限额对受害人予以垫付，并且保险人在向受害人垫付后，有权向致害人追偿。同时，如果是致害人已经向受害人支付人身损害费用的，其也不能再依据交强险合同要求保险人赔偿。这样处理，既可以实现交强险救济受害人的制度目的，同时也不会产生损害社会公共秩序的后果。值得说明的是，最高法院民一庭起草的《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》征求意见稿中就提出了这样的处理思路。
结论：交强险相关制度的完善与修订
综上分析，要消除目前实践中的困惑与分歧，笔者建议应对当前制度作出三个方面的完善和修订：一是修改道交法第76条的相关条款，使交强险回归责任保险的本性；二是修订交强险条例第22条，明确将人身伤亡及医疗费用纳入保险人的垫付范围；三是在此基础上修订相关交强险条款。
（作者单位：山东省高级人民法院） 责任编辑：山东高院
本文来源: 法院
03.09.2014 20:26
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