7.5亿亩永久农田即可保粮食安全么
学术界对18亿亩耕地红线的讨论由来已久。其中，最主要的争论是中国需要多少耕地才能保证粮食安全。笔者通过研究发现，只需要7.5亿亩永久基本农田，就可以保证粮食安全。
粮食安全和与之相关的耕地问题一直是社会关注的热点话题。
国家主席习近平就曾在去年12月召开的中央农村工作会议上强调：要进一步明确粮食安全的工作重点，合理配置资源，集中力量首先把最基本最重要的保住，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。耕地红线要严防死守，18亿亩耕地红线仍然必须坚守，同时现有耕地面积必须保持基本稳定。今年年初发布的“中央一号文件”，即《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中具体提出：任何时候都不能放松国内粮食生产，严守耕地保护红线，划定永久基本农田。
笔者长期关注中国“三农”问题，认为中央的上述政策精神抓住了农业问题的关键，尤其是划定永久基本农田对于确保中国粮食安全有着重要的现实意义。我通过研究发现，中国只需要保证7.5亿亩永久基本农田，就可以保证粮食安全。
现有耕地总量确实是20.3亿亩
要研究永久基本农田问题，首先要弄清与之直接相关的老问题—18亿亩耕地红线。
从2006年以后，“坚守18亿亩耕地红线”的口号家喻户晓。2013年年底，发布了第二次全国土地调查的结果，耕地总量从18.2亿亩上升为20.3亿亩。没料到，争论非但没有平息反而更强烈了。有些人质疑统计数据的准确性，有些人甚至猜测是不是房地产商鼓动统计部门修改了数据。
在2013年，笔者与北京师范大学国民核算研究院共同投入对18亿亩耕地红线的研究。在考虑粮食安全的时候，要区分口粮、饲料和工业用粮。粮食安全的核心是口粮安全。我们的结论是乐观的。从过去十年耕地数量变动的态势来看，只要能够唤起民众的危机意识，全民重视保护耕地，中国完全能够保持耕地数量的动态平衡，在土地问题上掌握主动，立于不败之地。
为了摸清家底，2007年7月1日，中国全面启动了规模空前的第二次全国土地调查。历时三年，耗资百亿元，终于在2009年年底完成了一份普查报告，统一时间点为2009年10月31日。这份土地调查报告已经在2010年3月上报国务院，却迟迟未能公之于众。
按照惯例，国土资源部会在每年的《中国国土资源公报》中公布耕地保有量数据。可是，从2009年到2012年，连续4年，在《中国国土资源公报》上找不到耕地总数，显然，对于第二次土地调查得到的数据存在着不小的争议。起码，国土资源部对这次普查的数字心中没底。
2013年12月30日，第二次全国土地调查主要数据成果终于公布了。调查显示，截止到2009年年底，全国耕地203077万亩，比基于第一次调查逐年变更到2009年的耕地数据多出20380万亩。
事实上，第二次全国土地调查包括农村土地调查和城镇土地调查，并采用了许多先进技术，例如航天航空遥感、地理信息系统、全球卫星定位和数据库及网络通信等。采用先进技术可以挤出以往土地调查时掺杂进来的水分。如果要求农民申报耕地数量，很难避免国家财税政策的影响。在征收土地、农业税的情况下，某些农民会少报耕地数量，在发放耕地补贴的情况下会多报耕地数量，都会影响土地调查结果。
而采用航空、航天遥感技术不仅可以了解地块的位置、面积、形状等地理要素，还能判断地块是否属于耕地。并且，为了规避航拍、遥感等技术无法识别省界、县界、乡界等，第二次土地调查还动用了数十万人在全国各省区市以1:10000比例尺的正射影像图作为调查基础地图，实地对每一块土地的地类、权属等情况进行调查，确认每块耕地归属。
但遥感图像最大的局限性是很难区分耕地和农民家庭的“菜园”。事实上，农民的宅基地中有很大的一部分用来种菜、种粮和种植各种农作物。而这些“宅基地”从来就没有被纳入“耕地”的统计数据。而且遥感图像不涉及地块的使用权归属，只要是耕地就统计在内。显而易见，在遥感图像技术基础上调查出来的耕地面积要大于以往的统计数据。而采用先进的遥感技术得到的耕地数量要比走乡串户、问卷调查的结果更贴近真实。
中国不缺粮
中国究竟有多少亩耕地，并不是最主要的。首先要弄清楚，我们的粮食够不够吃。如果不缺粮，如果耕地的占用和补充两者间可以平衡，甚至是补充多于占用，就可以保证粮食安全。
中国粮食连续十年增产。据国家统计局公布数字，2013年全国粮食产量60194万吨，比2012年增产1236万吨，增长2.1%，这是粮食总产量首次突破6亿吨。
另一方面，中国的粮价稳定也证明中国并不缺粮。无论是哪种农产品，如果出现短缺，其价格一定上涨。如果粮食短缺，粮价也会跟着上涨。而事实上，由于粮食并不短缺，导致粮价偏低，农民普遍反映种粮不挣钱。国务院发展研究中心副主任韩俊曾表示，从三年平均（2009-2011年）收益来看，三种主粮的平均收益只有223.4元/亩。如果剔除消费价格上涨的影响，三种主粮（稻谷、小麦、玉米）亩均种植收益在2004-2011年仅提高了0.8元，其中玉米提高了91.4元，稻谷提高了8.6元，小麦则下降了97.8元。
从恩格尔系数的变化也可以观察中国是否缺粮。如果一个国家缺粮，粮价必然上涨，人们用于食品的开销会相应上升，因此，恩格尔系数也不断攀升。而中国随着经济改革的进展，恩格尔系数却不断下降。国家统计局统计，2008年，城乡居民家庭恩格尔系数分别为37.9%和43.7%，比改革开放初期1978年的城乡居民家庭恩格尔系数下降很多（57.5%和67.7%）。到了2012年，这个数据又下降到36.2%和39.3%。
实际上，对中国粮食安全的讨论并不是一个新话题，有关文章连篇累牍，但许多问题似是而非。一旦外边刮来阵风，很容易在国内掀起波浪。其中，美国世界观察研究所的莱斯特·布朗在1994年写了本书—《谁来养活中国人》，把中国人吓得够呛。
布朗先生断言，“中国正以极危险的速度从农业社会向工业社会转变”，世界上没有人能够养活中国。他的主要观点是：中国粮食产量将每年下降0.5%。谷物产量将从1990年的3.4亿吨下降到2030年的2.72亿吨，减少20%，仅相当于中国1973年的粮食总产量。又因为中国对粮食的需求量很大，世界粮食市场必将由买方市场转变为卖方市场，即使把全世界可以出口的粮食都卖给中国，也养不活中国人。
布朗的预测曾在全世界引起轩然大波，粮食问题成了当时中国街谈巷议的焦点，被热炒了相当长的时间。2005年9月6日，中国中央电视台邀请我和布朗先生同台接受采访。我首先感谢布朗给中国敲响了警钟。随后，我很明确地说，布朗的质疑建立在工业化过程中耕地大量流失的假设上，只要中国坚持正确的农业和土地政策，中国人完全有可能养活自己。在回答主持人的问题时，我表示，布朗是研究社会学的专家，对于经济学缺乏训练，特别是对于中国的数据并不熟悉，犯了不少技术上的错误。在录制节目之后，布朗和我亲切握手道别，他诚恳地表示今后要多多了解中国经济。
转眼之间，好多年过去了，布朗预测的粮食危机并没有光临中国。中国人不仅没有发生粮食短缺，反而吃得更饱，吃得更好。粮食安全的话题慢慢降温。
到了2008年，国际市场上粮价猛涨，报纸、电视上一片惊呼：“粮食危机来了”，还有些人找到了炒作的话题，大谈特谈“粮食战争”。可是，粮食危机和金融危机并不一样，尽管叫得很凶，却没有看到冲击波在中国登陆。
这个世界充满不确定性，粮食供给尤其具有相当高的不确定性，什么稀奇古怪的事情都可能发生。人们担心，万一真的狼来了，该怎么办？毫无疑问，确实需要更多地研究中国的粮食安全，特别是要尽可能详尽地进行定量分析。如果不下一番苦功，不拿出一些有理有据的研究成果来，不仅许多类似布朗先生那样的朋友不断犯下判断错误，还会给某些人提供造谣中伤的机会。更严重的是，如果不把粮食安全问题搞清楚，势必会阻碍中国经济改革的深入发展，干扰新农村建设，不利于帮助农民走向现代化，不利于他们迅速摆脱贫穷。
对华粮食制裁不现实
在任何情况下都不要说中国绝对不会遭遇粮食制裁。世界上总有一些像希特勒、东条英机那样的疯子，不自量力，不按规矩办事。因此，一定要把口粮供给的主动权牢牢把握在自己手中。不过，平心而论，在可预见的未来，中国遭遇外部粮食制裁的概率不大。退一万步说，假若爆发针对中国的粮食制裁，挑起贸易战的只能是美国。
从粮食安全的角度考虑，中国的谷物自给率很高，根据《人民日报》的数据，2012年中国进口大米占国内总产量的1.6%，进口小麦占国内总产量的4.4%，进口玉米占国内总产量的3.6%。由于进口谷物占国内产量的比例很低，即使完全不进口谷物也不至于影响口粮安全。
而且，中国进口谷物的来源多元化，不仅从美国进口谷物，还从加拿大、澳大利亚等国进口。倘若美国退出贸易，市场份额一定会转移给其他粮食出口国。美国农场主再傻也不会干这种蠢事。
联合国粮食及农业组织数据显示，2011年中国进口大豆5245.3万吨，国内总产量1448.5万吨，进口量是国内总产量的3.62倍。中国从美国进口大豆2060万吨，占总进口量的39.3%。在粮食制裁问题上，唯独大豆似乎还值得讨论。
大豆在榨油之后被用作饲料。尽管大豆的用途很广，可是在粮食制裁中禁止大豆交易却没有很大的威慑力，无非迫使对方少养一些家畜和水产品，不会直接造成饥饿。显而易见，如果粮食制裁的挑战方指望通过削减大豆交易量来压服对方，很可能劳而无功，而工业用粮的敏感程度比饲料更差。
中国进口大豆主要来自美国、巴西和阿根廷三个国家。美国位于北半球，巴西和阿根廷位于南半球。美国和巴西、阿根廷的收获季节恰好相反。中国每年6月到11月主要从南美进口大豆，从11月到第二年5月主要从美国进口。
在美国和巴西、阿根廷之间并不是简单的竞争关系，而是很明显的互补关系。大豆主要出口国（美国、阿根廷、巴西）等之间几乎不可能达成联合禁运。他们之间的商业利益竞争和冲突远远大于和中国之间的矛盾，如果美国单方面撕毁订购合同，那么订单的一部分将转移到南美。他们在下个生产周期将增加大豆生产，还有一部分订单将转移到其他北半球国家。
更何况，按照美国法律，粮食制裁法令只能在270天后生效，当年生产的大豆照卖不误。
永久基本农田需7.5亿亩
粮食安全的核心是口粮安全。在国际粮食博弈中，双方较量的焦点是口粮。
中国人主要吃米饭和面食。在口粮中，稻谷占58.52%，小麦占33.51%。仅稻谷和小麦就占口粮的90%多，玉米占口粮的7.05%，大豆占口粮的0.93%。保证口粮安全，要害在于要保证稻谷、小麦的自给率必须高于95%。由于玉米和大豆在口粮中所占比重很小，只要国内生产一定数量的大豆和玉米就可以做到口粮绝对安全。只要能够做到谷物完全自给，就可以保证粮食供应的主动权，在任何时候都不会受制于人。
2014年，“中央一号文件”中首次提出了永久基本农田的概念。这是一个很重要的制度创新。永久基本农田就是在耕地中专门划出一部分用来保证口粮生产，也就是专业化的口粮生产基地。
实际上，粮食安全可分为三个层次：核心是口粮，外围是饲料，最外围是工业用粮，这三类是不一样的。我认为，保证粮食安全，口粮需要100%自给，工业用粮100%进口，饲料依国际市场决定进口数量。保证粮食安全，关键是口粮。
究竟需要多少永久基本农田？可以参考中国农业部《中国农业发展报告》数据2001-2011年的口粮所需的播种面积。（历年口粮总数不同，但播种面积均在7.5亿亩左右，且不超过8亿亩。笔者因此选取了2011年的数据进行研究。）
根据2011年农业部数据，稻谷、小麦、玉米和大豆的总播种面积为14.36亿亩。其中，口粮播种面积为7.47亿亩，饲料播种面积为4.01亿亩，工业用粮播种面积为2.89亿亩。为了保证口粮绝对自给，要保证至少有7.47亿亩农田用作口粮生产基地。
由于南方气候温暖、雨水充沛，很多地方的耕地每年种植两茬以上。播种面积等于耕地面积乘以复种系数。从全国历年的平均数值来看，播种面积大约为耕地面积的1.3-1.5倍。在2011年直接用于生产口粮的耕地面积大约为5亿-6亿亩。考虑到天灾因素，粮食生产有增有减，为了保险起见可以留有余地。如果在全国的重点产粮区划定7.5亿亩作为永久基本农田用来种植稻谷和小麦，考虑到复种因素，基本上可以保证即使在遭遇较严重的天灾情况下，口粮播种面积也大于7.5亿亩。若还有担心，将口粮播种面积增至8亿亩，也就足可以保证口粮产量了。
第二次全国土地调查表明，耕地总量为20.3亿亩。保证中国口粮供给所需的耕地仅7.5亿亩，还不到总数的一半。完全可以挑选一些耕作和灌溉条件比较好的地块作为专业化的口粮生产基地。通过立法确定这些耕地为永久基本农田。不仅要严格立法，还要在财政、金融、税收、农机、科技等多方面扶持口粮生产基地。严格禁止将永久基本农田转为他用。
永久基本农田可以相对集中在一些产粮大省和地区。为了提高劳动生产效率，更好地使用农业机械，可以逐步将耕地集中给种田能手，以合作社的形式使用永久基本农田。要进一步淡化这些耕地的使用权，保证土地使用状态长期不变。
显然，成片监管这些相对集中的永久基本农田要比普遍监管所有的耕地容易得多，也更为有效。
“18亿亩耕地红线”的提法一经问世就争论不休。有人质疑，为什么是18亿亩，而不是19亿亩或者17亿亩？有人忧心忡忡，眼看耕地数量逐年减少，进城的人越来越多，房子越盖越多，18亿亩耕地红线守得住吗？假若守不住，找谁问责？有人提出，粮食安全和耕地数量没有必然的联系。不能把我们的粮食政策建立在饥荒随时随地都可能发生的假定上。
其实，无论耕地数量是18亿亩，还是更多或更少，绝大部分耕地都被正常耕种，充分利用了。只要占用、毁损、减少的耕地数量少于开荒、节约出来的耕地，当前中国不缺口粮，今后也没有问题。
虽然18亿亩耕地红线的提法并不准确，但是维持在这个提法有益无害。18亿亩耕地红线不仅仅是一个数字概念，更重要的是提醒大家关注保护耕地资源，关注粮食安全。中国人多地少，土地资源异常宝贵，一定要警钟长鸣，节约用地。总之，只要我们政策对头、措施到位，保护土地资源的前景是乐观的，将耕地数量保持在18亿亩以上是完全有可能的。