张军：深化公证改革创新 服务经济社会发展 服务人民权益保障

      近年来,习近平总书记和其他中央领导同志对包括公证工作在内的法律服务工作和队伍建设,作出重要指示,为公证事业发展指明了方向。司法行政机关、公证协会和广大公证员充分发挥职能作用,全面介入到国家经济社会活动、民生领域和涉外民商事交往各个方面,全国公证机构年办证量近1400万件,公证文书发往180多个国家和地区使用,为服务经济社会发展、预防化解矛盾纠纷、保障当事人合法权益作出了积极贡献。但公证机构体制不顺、新型业务拓展不够、服务品质不能保证,社会不了解、公众信任度有待增强、公证生存难等问题还不同程度地存在,严重制约影响了公证事业的发展,需要认真研究解决。
　　一、下大气力让全社会知晓、认可并充分运用公证制度
　　公证制度是一项古老的法律制度,起源于古罗马时代,迄今已有两千多年历史。我国公证制度是20世纪初从国外引进的。早在1946年,中国共产党政权领导下的第一份公证书就在哈尔滨诞生。现在,公证制度已经成为世界各国通行的一项重要法律制度。但是,时至今日,公证是干什么的?为什么要办公证?公证到底有什么用?还是时常被人们提起。一方面,反映出公证制度还缺乏其应有的社会知晓度,公证制度的价值和作用仍然没有被社会和人民群众广泛了解和认识；另一方面,也说明公证工作本身,包括公证普法宣传工作做得还不够。
　　首先要让社会知道公证。2008年北京奥运会时,奥组委曾向公证处申请为奥运会物资提供保全公证服务。中美男子篮球比赛时,公证员在比赛场地内全程监督、观看比赛,比赛结束的哨声一响,两名公证员立即进入场内,将比赛用球固定、确认,加贴奥运物资保全公证专用标签、装箱封存,拍照留证后交由奥组委指定工作人员签收保管至指定场所,作为奥运遗产收藏于奥运博物馆。很多人都是第一次认识到公证在奥运赛事中还有这么重要的作用。前段时间,江苏省南京公证处主持完成了南京首批商品住房选房顺序公开摇号,通过公证机构严审可售房源、严把申购资格、严密摇号流程,保证“供不应求”的商品住房实现了公平、公开、公正销售。据在线数据显示,当天通过南京公证处视频网站观看两场摇号的网友共有10万人。从受众规模看,这也是一次较大范围的公证知识的宣传和普及。其实,神舟载人飞船搭载物的证据保全,国际展会参展侵权事实的证据保全,打击假冒伪劣产品,法院调解、取证、送达、执行等等,都活跃着公证员的身影。
　　让社会知道公证还不够,更为重要的,是让公众认可公证、信任公证、运用公证,知道公证有用。首先,公证具有法定证明力。经过公证证明的事项具有优先证明效力、强制执行效力、法律行为生效要件效力等法律效力。一份债权文书,如果经过公证赋予了强制执行效力,债务人不履行时,债权人可以仅凭公证文书,不经诉讼,直接向人民法院申请强制执行。这既能防范和减少风险,又能节约司法资源和行政成本,减轻群众负担。2016年全国公证机构共办理赋强公证84.6万件,出具执行证书4.3万件。深圳公证处赋强公证的债权文书履约率100%；深圳市前海公证处办理559件强制执行公证,其中99.6%的合同都得到了顺利履行。这正是公证的价值所在。其次,公证可以预防矛盾纠纷。“多设一家公证处,就可少设一家法院”。在大陆法系国家,公证制度被誉为预防性司法,公证的功能是法官审判作用的补充,这些国家普遍规定不动产流转、继承等方面的法定公证事项。我国公证处最初就设在法院内部,后来才从法院分离出来。董必武曾经指出,有了公证处,如果在执行合同中间,公私双方发生了问题,经过公证以后,就可以把责任搞得更清楚,这样做有很大好处。目前我国虽然还没有真正意义上的法定公证事项,但公证预防纠纷不可或缺的作用正在日益显现。比如,与群众生活密切相关的遗嘱、继承公证就发挥着重要作用。2016年全国法院审结一审继承纠纷案件10.16万件,而同年全国公证机构办理继承公证104万多件,预防、减少了多少不必要的继承纠纷?另据报道,有60%的未经公证遗嘱被法院认定为无效,这又从另一侧面说明了公证遗嘱的优先证明效力。第三,公证能够有效保障当事人合法权益。马克思曾经说过,对公证人的需要,难道不是以一定的民法(民法不过是所有制发展的一定阶段,即生产发展的一定阶段的表现)的存在为前提吗?公证的价值充分体现在服务、沟通、证明、监督,通过对经济社会生活的适度干预,实现维护法律秩序,有效保护公民、组织合法权益的目的,不仅没有增加老百姓的负担,反倒预防了大量纠纷的发生,减轻了可能的讼累。要下大气力,做精做优公证,使全社会更加广泛知晓和认可公证制度,进而更加信任和充分运用公证制度。“谁服务谁普法”。做好公证工作的同时,要坚持以案释法,广泛、充分宣传我国公证制度。
　　二、拓展创新公证服务领域
　　当前,公证业务还有很大的拓展空间。要巩固传统业务,开拓新的业务,努力实现公证事业创新转型。一是拓展创新金融领域公证服务。推动公证参与重大资产重组和并购、金融衍生品交易等业务,在资产转让、清收、处置等方面提供综合性、个性化专项公证服务。比如,深圳市前海公证处在全国率先开拓了商业保理等新型金融公证业务。要按照司法部、最高人民法院、中国银监会联合通知要求,积极拓展金融债权文书的赋强公证业务。二是拓展创新知识产权保护公证服务。按照司法部、国家工商总局、国家版权局、国家知识产权局联合通知要求,开展知识产权创造设立、运用流转、权利救济等公证业务,引导公证机构做好“一带一路”“走出去”企业的知识产权境外保护工作。三是拓展创新司法辅助公证服务。目前,福建、上海、四川、云南等地都在探索开展公证参与司法辅助事务。司法部、最高人民法院选择在北京、内蒙古等12省(区、市)开展试点,推动公证机构全方位参与人民法院调解、取证、送达、保全、执行等司法辅助事务,有效提升了司法效率和司法公信,下步将根据试点情况进行总结和推广。四是拓展创新产权保护公证业务。开展资产评估、清点登记、清算退出的现场监督、保全证据等公证业务,为国有企业股权多元化和公司治理现代化提供服务。要拓展家庭理财、资产管理、财富传承方面的公证业务,还要研究探索婚姻法与公司法、信托法交叉业务,等等。
　　三、加快推进公证工作改革
　　当前,一些地方公证队伍发展不起来,服务能力跟不上,不能很好满足社会公证需求,有的地方甚至“一证难求”,归根到底是公证机构体制机制不顺、活力不足。推动公证事业发展,当务之急是向改革要动力、以改革增活力。
　　关于公证工作改革的政策、法律规定已经十分明确,问题是落实得很不到位。习近平总书记强调,“最后一公里”,决定着改革成效。要知难而进,不能畏首畏尾,遇到困难绕道走,看到烫手山芋就放手。要对症下药,推动改革精准落地。我们必须以更有力举措,打通系列改革文件落实落地“最后一公里”。截至2016年底,全国3001家公证机构中,行政体制的公证机构还有894家,占29.8%；事业体制1984家,占66%；合作制试点公证机构20家,占0.7%。不同体制的公证机构办证数量不同,对公证事业发展的贡献差异巨大。2016年,全国公证机构办理公证事项1399万件。其中,行政体制公证机构年办证122万件,人均415件。事业体制公证机构年办证1178万件,人均1216件。合作制公证机构年办证71万件,人均2601件。合作制的厦门鹭江公证处,主动与法院对接,在法院送达、取证、保全、执行等环节提供公证法律服务,既发挥了公证职能作用,又有效解决了法院案多人少的问题。而同样处于大城市中心区的一些行政体制公证处,屡屡被反映“门难进、脸难看”“一证难求、排长队”。在缺乏激励机制的体制下,他们“干多干少一个样”。实践表明,实行灵活机制的事业体制或者合作制公证机构,服务能力和发展活力明显更强,发挥的作用更大。公证体制改革早改早受益,不改无异于“慢性自杀”。
　　为什么还有近三成的公证机构是行政体制,多年来就是改不动呢?首先,是司法行政机关不愿改。因为“管办合一”有巨大的利益在里面,钱在自己的袋子里,潜规则在起作用:人财物都可上下其手。其次,是公证机构不想改。拥有双重身份,既是公证员,又是行政干部,改制之后有压力,适应不了。说到底是“既要帽子、又要票子”,脚踩两条船,企图“两头占”,什么也不愿丢。再有,就是机构编制政策尚不到位,有的可能想改也难,或者是以上情况兼而有之。我认为,影响改革进程固然有客观因素,但主观方面思想认识问题是主要原因。李克强总理指出,“放管服”改革是一场深刻的刀刃向内的自我革命。公证机构改革,不改不行,改晚了也不行。再不推进改革,就会拖了地方经济社会发展的后腿,这是政治上和改革发展中的不作为。
　　公证机构要怎么改?改成什么样?就是要按照中央关于公证机构改革的部署,加快推进行政体制公证机构转为事业体制公证机构,2017年年底前,行政体制公证处都要改革到位。完善配套扶持政策,优化事业体制公证机构体制机制。进一步扩大合作制公证机构试点,激发、增强公证工作活力。
　　四、严管公证质量和公证队伍
　　公证质量无小事,离开质量谈业务,只能是空中楼阁。近期有些地方陆续出现一些违规公证个案,影响极坏,教训十分深刻,暴露出少数公证员防范意识不强,质量观念淡漠,屡屡突破底线。必须切实吸取教训,查补工作漏洞,强化公证质量管理和队伍管理。一要抓好检查。工作部署了就要抓落实,要有问责跟进。检查决不能搞一团和气,必须有配套的奖惩制度,要把铁面检查的作用切实发挥好。二要强化核实。每一个公证机构、每一名公证员必须明白,只有做好核实,把好公证质量关,出具的公证才能获得法律效果、社会效果、政治效果的统一。三要触及利益。在制度设计上加大公证机构、公证员的失信违法成本,决不允许“劣币驱逐良币”。公证员执业情况与公证员个人利益挂钩要有正相关性。四要严管队伍。严管就是厚爱。要健全公证员执业准入和退出制度,加大对违法违纪公证员的查处力度,做到有诉必理、有案必查、违法必究。五要完善“两结合”管理体制。司法行政机关要依法加强对公证工作的监督、指导。公证协会要依法依章程履行行业自律管理职责,凡是仍在实行“一套班子、两块牌子”的地方,必须尽快分开。要把行规挺在前面,敢于亮剑,狠抓惩戒。同时,要团结好、服务好广大公证机构和公证员,努力建设好“公证员之家”。