农村改革思路渐明晰

　　11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（下称《意见》）。《意见》传递出明确的改革思路，即以经营规模适度为目标促进粮食增产与农民增收；以农户家庭经营为基础积极培育新型农业经营主体；以尊重农民意愿为前提引导土地规范有序流转。　　

　　在今年国庆长假之前，中央全面深化改革领导小组第五次会议审议了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》，对农村土地改革作了重要指示。这就已经使得市场对于农村土地改革取得突破充满了期待。　　

　　毋庸讳言，从中央目前所着力推进的改革措施实施情况来看，未来除国企改革是各项改革的重中之重以外，土地改革是另外一个必须关注并且牢牢把握的政策风向。因为土地问题涉及亿万农民切身利益，农村土地经营权流转和规模经营是事关“三农”发展的大事，也是深化农村改革的重要内容。正如《意见》所言，土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率，有利于保障粮食安全和主要农产品供给。　　

　　近年来，我国农村土地流转呈加快之势。截至今年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积3.8亿亩，占家庭承包耕地总面积的28.8%。因此，土地适度规模经营已成为非常紧迫的任务，必须加大力度推进。更何况新型城镇化也需要从土地改革打开空间。中国的土地制度长期不明晰，已造成一些矛盾更加复杂化。这些问题不仅涉及农民权益保护问题，涉及中国千千万万个小城镇建设中土地的统一规划、建设用地供应、土地财政问题。从经济上看，让土地流转起来，增加农民收入，是培育中国农民消费市场的问题。从政治上看，解决强拆上访、城乡两极分化、贪官污吏，直接涉及政权的稳定。　　

　　由此可见，农村土地改革能否实现突破值得期待。《意见》的发布意味着过去久未推进、被视为硬骨头的农村土地改革，将是今后的一个改革重点。作为今后一段时期指导农村土地制度和农业经营制度改革的重要政策性文件，可谓亮点颇多，释放了重要信号，为即将于12月召开的中央农村经济工作会议奠定了基调。　　

　　结合《意见》内容以及近期中央高层的表态、媒体透露的信息来看，笔者认为，农村土地改革的方向、亮点有以下几点值得关注。　　

　　亮点一，此次土改以“发展现代农业、保障农民利益”为两大基本目标，以所有权、承包权、经营权“三权分置”，促进经营权流转为基本思路，这是重大的制度创新，有利于进一步完善农村土地权能和权益关系，提高农地资源配置和生产经营效率。不过，《意见》还提出，改革的方向要明，步子要稳，既要加大政策扶持力度，又要因地制宜、循序渐进。坚持经营规模适度，既要注重提升土地经营规模，又要防止土地过度集中，兼顾效率与公平，不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率，确保农地农用，重点支持发展粮食规模化生产。显然，这种兼顾各方的平衡政策在政治上不会出错，但在执行中则很难去落实。　　

　　亮点二，未来的“三块地”（承包耕地、农村集体经营用地、宅基地）都会陆续有改革动作。在土地承包方面，《意见》提出要按照中央统一部署、地方全面负责的要求，在稳步扩大试点的基础上，用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。在农村集体经营方面，《意见》提出要探索新的集体经营方式。有条件的地方根据农民意愿，可以统一连片整理耕地，将土地折股量化、确权到户，经营所得收益按股分配，也可以引导农民以承包地入股组建土地股份合作组织，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营。值得一提的是，作为农村土地改革的重要内容，《意见》没有涉及到宅基地的市场化改革，不过，从老龄化、新型城镇化、新农村建设以及土地改革的需要来看，可以相信，引入城市资本下乡仍然有着长期需要。　　

　　亮点三，在全国3.8亿亩耕地进入流转的大势下，政策再次强化风险管控。《意见》中对“加强土地流转用途管制”、“加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范”、重点扶持适度规模经营等环节均作出了明确规定。有专家指出，现在有一个“怪圈”，工商资本直接进入农业生产领域的90%是不赚钱的，但还有资本前赴后继进入。调研发现，一部分龙头企业投资农业领域的主要目标是尽可能多地获得政府的优惠政策支持，热衷打造样板、塑造典型，超越实际需求修建高标准的生产道路、现代化养殖圈舍、仓储设施和绿化工程等，占用大量耕地，其中相当部分被占耕地虽然并未变性，但实际上已很难复耕。因此，《意见》的一个鲜明特点就是对过去政策系统化的梳理，在加大推进土地流转的同时更加保护农民利益，尤其是对工商资本的防范。　　

　　亮点四，土地制度改革的一个重要内容是要提高农村土地价格，要让土地收益更多地进入农民自己的口袋。《意见》称，土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有。某种意义上说，这样一方面可以提高城镇化推进的成本，逼迫各地放慢推进城镇化的速度，从而进一步更加注重土地的集约使用，提高土地的使用效率。另外，农民通过土地制度改革拿到更多财产收益，既可以缩小日益严重的贫富差距，也可以推进其更好更快地融入城市，从而进一步提高中国城镇化的质量。　　

　　亮点五，释放提升农民组织化程度的信号。《意见》明确指出，发挥家庭经营的基础作用。在今后相当长时期内，重点培育以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源，从事专业化、集约化农业生产的家庭农场，使之成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量。用中央财经领导小组办公室副主任韩俊的话说，中央提倡的农业规模经营，其实质不是对家庭经营的否定，而是通过改善家庭经营的资源配置及其外部环境，实现生产环节的专业化、社会化。　　

　　亮点六，土地节约集约利用和农地入市也将成为改革重点。前者是国土资源部近年来力推的重点工作，且已形成多项文件；后者则涉及多项配套制度的调整，尚需长期推进。在土地节约集约利用方面，主要涉及建设用地总量控制、低效用地开发、产业用地结构调整等。在产业用地中，国家扶持的健康和养老服务业、文化产业、旅游业、设施农业、生产性服务业发展用地等将获政策支持。在农地入市方面，涉及集体经营性建设用地入市和宅基地入市两方面内容。由于农村集体土地的所有权确权工作接近完成，因此未来政策突破的重点将体现在征地制度改革上。　　

　　总之，我国农村经营管理系统改革已经迈出了重要一步。若这些改革措施能得到切实执行，意义不亚于“二次土改”。