《中国水利报》：机制创新活水来——山东莒县小型水利工程管理体制改革观察
7月中旬，正值沂蒙大地玉米生长的拔节期，水管员于传明成了于家店子的“红人”。谁有用水需求，给老于打个电话，他就背起专属工具包，到田里用特制“钥匙”打开出水口阀门，接上水表和输水软管。汩汩清水顺着管道，流入干涸的农田。
山东莒县是一个地下水极度贫乏的农业大县，唯一的水源就是降雨。以前到了作物需水关键期，往往找水就成了各家各户的当务之急。
如今有了水管员的帮忙，情况大不相同了。特别是在今年降雨量比普通年份减少两成的情况下，灌溉缺水的状况得到极大缓解。
种田不为水发愁，这源于近年来莒县不断推进的小型水利工程管理体制改革。
是什么倒逼了改革？
过去取水浇地，农户间频繁发生争水抢水矛盾，很多村民说起来仍然记忆犹新。特别是不在节水灌溉区内的农田，一遇干旱就面临无水灌溉的困境。
改革前，莒县大部分小型水利工程管理粗放，管护主体缺失，管理权责模糊，资产构成复杂，许多工程变得“国家管不了，集体管不好，农民管不到”。
日照市水利局党组副书记、调研员刘兆明说：“原有的集体管护模式流于形式，重建轻管、只建不管、建管脱节的现象普遍存在。”
管理的缺位、效益的衰减、农户的焦虑，倒逼小型农田水利工程管理体制必须改革。
在“放开建设权，出让资产权，转换经营权，盘活资产，优化组合”的思路指导下，从2009年起，莒县在日照市率先开展了小型水库管理体制改革。2013年，莒县被确定为全国小型水利工程管理体制改革试点县。
“在具体实施中，我们对包括小型水库在内的小型水利工程运行管理、维修养护、资金来源等进行了一揽子顶层设计。” 刘兆明说。
《深化小型水利工程管理体制改革工作实施方案》等长达几万字的系列改革方案，从权责归属、管护机制、管护方式、考核、经费等方方面面对改革进行了具体的制度安排，正式开启了莒县小型水利工程管理体制改革的大门。
工程归谁管理？
“大家伙儿一起建的工程，为什么承包给私人管理使用？”产权问题，是改革之初老百姓最大的疑虑。
莒县水利局副局长任向俊说起了那段经历。当初为了打消群众的疑虑，水利局做了很多工作，除了召开宣传动员大会，还逐个村子宣讲改革的好处，讲清楚怎样让老百姓旱涝保收。思想工作过程虽然艰难，但从上到下最终达成了改革共识。
改革从解决小型水利工程的产权归属、使用权归属和管护主体归属寻求突破。水利局工作人员在对全县小型水利工程进行调研分析后，根据工程类别、属性、规模、功用和建设资金来源，确定了所有工程的产权归属——
个人投资兴建的工程，产权归个人所有；
社区（村）集体出资兴建的工程，产权归集体所有；
大中型水库灌区的小型水闸，流域面积200平方公里以上的河道，国家投资为主修建的乡镇集中供水工程，国家投资的水电站，为国家所有；
股份制投资的由股东所有，或按投资者意愿确定产权归属。
“确权划界完成后，工程所有者拿到了自己的产权证书，也对改革更有信心了。”任向俊说。
产权明晰了，管护主体及其责任又该如何划定呢？老百姓心里还在打鼓：私人管理使用水利工程，是否会影响工程安全运行？
《深化小型水利工程管理体制改革工作实施方案》中明确，所有小型水利工程均要明确专人负责管理，工程产权所有者原则上是工程的管护主体。方案同时对小型水库、中小河流及其堤防、小型水闸、小型农田水利工程及设施、农村饮水安全工程分门别类做了详细规定。
“小型水利工程，在防洪、抗旱时必须无条件接受政府统一管理，严格履行改革协议合同。” 莒县水利局农水科副科长侯庆辉说。
王家山水库是当地一座小（2）型水库，过去一直存在漏水问题。村民王翠亮承包后，她要对水库出现的问题负责，要进行灌浆、扩容、铺管等维修养护。她回忆起之前自己承包水塘养鱼和老百姓浇地用水之间的一次矛盾：“水塘里都是自己的鱼苗，可是老百姓要浇姜，保障他们用水是我的职责。”合同约束下的职责意识让王翠亮在利益矛盾中做出了正确的选择。
产权明晰、责任明确的工程管理体制，终于解决了莒县小型水利工程“没人管”的问题。
管护模式怎样才高效？
小型水利工程产权形式多样，不同类型工程特点各不相同，传统、单调的管护模式，让工程在经营管理上受到牵制，必须因地制宜，创新运行机制和管护模式。
“我们采取承包、租赁、股份合作、拍卖、用水合作组织管理和委托管理等多种形式，灵活转换工程运行管理机制。”侯庆辉说。
对于管理模式的创新，莒县总结出了“一个平台、三方联动”的“1+3”管理模式。
一个平台，就是指“镇级水利116服务热线”，24小时受理关于农村自来水、农田灌溉等方面的求助。
“邮局北侧自来水管漏水，建议停省道南线供水，通知养护公司人员带管件前去抢修。”这是记者在服务热线来话办理单上看到的服务需求。按照政府花钱买服务的方式，由清水水利维修养护中心提供服务，完成后由审计部门对维修工程进行审计，根据审计结果拨付维修费用。“热线办公室自身也配备了一些维修设备和器材，可提供小型维修服务，保障及时到位。”热线接待人员说。
三方联动，就是指乡镇成立的维修养护中心、组建的农田灌溉专业合作社、聘用的农村水管员三方有机配合，上下贯通，整体联动，实现快速、优质、高效管护。
特别是在农田灌溉服务上，莒县建立了以农田灌溉专业合作社为主体的运行管理模式。龙山镇农田灌溉合作社负责人张开田算了一笔账：“龙山镇高效节水灌溉受益区小麦种植面积为4000亩，原先农民自己浇水每次每亩成本约40~50元，我们合作社浇水1立方米按6毛钱收费，村民们浇地每亩地成本平均降低了100元左右，亩增产量却达220公斤。”
水管员，成了服务延伸到“最后一公里”的保障。在莒县，像于传明这样的水管员共有1195名，他们具体负责村级小型水利工程的日常巡查管理和维护，政府按照每人每年3000元的标准进行补助。除此之外，他们还可以从所管水利工程服务收益中，提取部分管理费。
“浇一方水，水管员能从中提成2毛钱，一个夏收下来，能挣1300多块钱，而且每年还有3000块钱工资。工作虽然很辛苦，但心里却很满足。” 于传明说。
“1+3”管理模式的运用，丰富了小型水利工程的管护形式，使莒县建立起 “物业化管理、专业化服务、市场化运作、标准化考核”的管理机制，让“管得好”不再只是一句口号。
如何保障农民长久受益？
“目前，莒县4136处小型水利工程管理体制改革已全部完成，但改革永远在路上。我们还建立了一套资金投入保障机制和工程管理监督机制，确保改革成果长期发挥效益。” 任向俊说。
莒县把落实工程管护经费作为改革的一项重要内容，明确管护经费由“工程受益者筹集为主，政府绩效考核进行奖补为辅”，鼓励和动员社会各方面力量支持小型水利工程管护，多渠道筹集工程管护经费，建立稳定的管护经费保障机制。
可喜的是，莒县每年都将落实管护经费550万元。另外，县财政每年再安排270万元小型水利工程维修养护基金，其中水管员补助经费120万元，工程维修养护经费150万元。去年以来，全县共投入各类小型水利工程维修养护经费1526万元。
改革后，工程所有者或经营者同样享有获得国家资金补助等有关优惠政策扶持的权利，既保障工程公益性功能，也可进行多种经营。
在制度保障的基础上，莒县对改革工作实行严格的绩效考核和责任追究。县政府把改革工作纳入乡镇年度目标，各乡镇街道也纷纷与村(社区)签订改革责任书。
任向俊介绍说，对于不能有效保证工程安全运行、发挥工程正常功能效益或不能严格遵守执行改革协议合同的，水利局会及时督促整改，并视情况责成工程所有者终止或收回其经营管理权，另行改革。对于水管员和安全管理员，按考核成绩分三档进行补助，一年一聘。
依靠这一套考核办法，莒县逐渐形成了工程改革运行管理后评价制度，对工程的检查监督和指导明显加强。
“通过改革探索，莒县建立了产权明晰、责任明确的工程管理体制，社会化、专业化的多种工程管护模式，稳定可靠、使用高效的经费保障机制，改革的活力得到释放。”刘兆明说。
目前，推广莒县小型水利工程试点经验，成为日照在全市范围内推行改革的重要路径。
小型水利工程能否真正实现“有人管、有钱管、管得好、长受益”，是检验小型水利工程改革工作是否成功的试金石。对此，莒县交出了一份经得起检验的答卷。
刘文杰 赵建平 赵新