建设占用耕地耕作层剥离再利用的思考
切实保护耕地，确保粮食安全，一直是我国的基本国策。党的十八大、十八届三中全会、2014年中央经济工作会议、城镇化工作会议、农村工作会议和2015年中央一号文件，以及习近平总书记和李克强总理的多次讲话中，都强调耕地保护的重要性，要求加强耕地保护，坚守耕地红线，保障粮食安全，将中国人的饭碗牢牢端在自己的手上。
近几年，我国耕地保护形势逐渐严峻，耕地面积不断减少，耕地质量总体水平不高，而且补充耕地普遍存在“占优补劣、占水田补旱地”等问题，粮食安全受到威胁。1998年到2014年期间，我国因建设占用减少的耕地面积达5700万亩，相当于2.8个福建省耕地保有面积，其中减少的水田面积约占2500多万亩，绝大部分是我国东部发达城市周边的优质耕地。
然而，这些优质耕地中最珍贵的、难以再生的耕作层资源并没有得到有效地保护与再利用。耕作层是经过自然界数百年风化以及人类长期耕种而形成的产物，蕴含大量植物所需的矿物质、有机质以及微生物，质地好，可耕性强。据估算，如果将建设占用的耕作层进行剥离再利用，预计每年可新增优质耕地150多万亩，改造中低产田300多万亩，增加粮食产能8亿公斤以上。
目前，在既保发展又保耕地的双重压力下，国家层面已经意识到耕作层保护的重要性，中共中央和国土资源部分别下发文件明确要求全面推进建设占用耕作层剥离再利用工作。本文以笔者主持的国土资源部公益性行业专项《东南丘陵区移土培肥土地整治技术标准研究与示范》课题研究成果为基础，结合福建省耕作层剥离再利用试点实践经验，从资源保护意识、法律制定、规划指导、技术规范及资金保障等多个方面，归纳总结耕作层剥离再利用工作全面推进过程中可能遇到的问题，并从政策和技术两个方面提出相应的解决办法和对策，力求全面推广提供参考与借鉴。
一、我国耕地保护面临的形势
（一） 耕地数量不断减少，粮食安全受到威胁
《2008年国土资源公报》显示，我国耕地总面积由1998年的19.45亿亩下降到2008年的18.26亿亩，共减少1.19亿亩，平均每年减少1081万亩。造成耕地减少主要由非农建设占用、灾毁破坏、退耕还林和农业结构调整等原因造成的，其中建设占用耕地是最主要的原因。随着耕地面积的减少，我国粮食安全面临着严峻的威胁。2013年，我国的粮食总产量为6.02亿吨，而消费量高达6.82亿吨，存在0.8亿吨的缺口，自给率仅为88.3% ，远低于95%的国家规划目标 。
（二）耕地质量总体偏差，污染较为严重
根据国土资源部发布的《中国耕地质量等级调查与评定》（2009）结果来看，我国耕地质量总体偏低，平均等别仅为9.8等，其中高产田仅占32%，其余68%为中低产田。耕地质量低下的一个主要原因是耕作层质量差，厚度薄，肥力不高，保水保肥能力低下。其中一些新开发的耕地甚至没有耕作层，全部为生土。
除此之外，我国耕地污染也较为严重。根据环境保护部与国土资源部颁布的《全国土壤污染状况调查公报》，全国耕地土壤点位超标率为19.4%，其中轻微、轻度、中度和重度污染的点位比例大约分别为13.7%、2.8%、1.8%和1.1%，主要污染物为镉、镍、铜、砷、汞、铅、滴滴涕和多环芳烃。
（三）补充耕地质量差，“占优补劣”问题严重
从2001年至2013年的中国国土资源公报可以看出，我国持续多年在数字上完成了耕地占补平衡工作，但补充耕地质量总体较差，普遍存在“占优补劣、占水田补旱地、占近补远”的问题。补充耕地中旱地占较大部分比例，这些地块分布零散，地点偏僻，坡度较大，基础设施薄弱，耕作层浅薄，肥力不高，保水保肥能力差。
二、耕作层剥离再利用工作中可能遇到的问题
面对如此严峻的耕地保护形势，我国在建设占用耕地时，未采取有效的措施保护珍贵的耕作层资源，是对耕作层资源的极大浪费，是一种不可持续的发展行为。笔者结合福建省耕作层剥离再利用试点实践经验，总结建设占用耕作层剥离再利用工作全面推广过程中可能存在的问题，具体如下：
（一）耕作层资源保护意识欠缺。目前，政府在测算占用耕地补偿标准时， 一般考虑的是耕地的生产价值与区位，其它价值并没有考虑，低估了耕地的真正价值，进而影响耕作层在群众心中的保护价值。政府与企业占用耕地时，也往往只考虑土地的开发价值，而没有重视耕作层的保护价值，保护意识欠缺；
（二）法律法规修订滞后。我国目前实施的《土地管理法》规定：“县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良”。此项关于开展耕作层剥离再利用的规定仅是推荐性的，缺乏硬性要求，强制开展耕作层剥离再利用无法可依；
（三）规划指导缺乏。耕作层剥离再利用涉及剥离区划定、覆土区选择、存储点布局、土地整治项目实施衔接等内容，工程量大，资金投入多，需要进行统筹安排与科学规划，以降低资金成本，提高资源利用效率与效益；
（四）保障工作实施的相关扶持政策与技术规范缺失。一是耕作层剥离再利用投入资金成本高，而开展工作所需的资金来源与投入标准尚不明确。以当前福建省南平市地区土地整治定额标准为测算依据，在假定剥离耕作层30cm的情况下，运距为5km时，每亩剥离、运输与平整费用大约为4002元（未包括土壤评价、规划设计、土壤存储与管护产生的费用），运距每增加5km，每亩成本增加2125元；二是技术标准与规范缺失。耕作层剥离与再利用工作，涉及调查、评价、规划设计、剥离、运输、存储和覆土等技术环节以及立项、监理、招投标和验收等项目管理环节，不同环节工作要求不同，需要制定相应的标准与规范进行引导。
三、规范耕作层剥离再利用的政策建议
在我国现有的社会经济发展水平下，面对我国严峻的耕地保护形势和农业可持续发展的战略要求，我国完全有能力有条件创新耕地保护措施，全面推广耕作层剥离再利用活动。现鉴于目前耕作层再利用过程中可能遇到的问题，笔者提出如下的政策建议：
（一）加强法律顶层设计和地方政策配套
国家应及时修改法律，强制要求开展建设占用耕作层剥离再利用活动，从顶层进行设计，规定资金来源、用地单位和各级政府的职责。地方人大要出台配套的实施办法，进一步细化并明确剥离范围、利用方向、工作程序、各主体职责、工作内容、资金来源和奖惩措施等内容。其中需要着重明确以下三点：
一是明确责任主体与资金来源。耕作层剥离再利用要按照“谁占用、谁剥离、谁出资”的原则，明确剥离责任主体与资金来源。占用优质耕地的，尤其是基本农田，用地单位需要投入或缴纳更多的资金成本用于建造与占用耕地质量相当的耕地，其中包含耕作层剥离再利用费用。
二是明确剥离范围。不论何种类型的项目，包括国家重点项目和一般建设项目，占用耕地的耕作层符合剥离要求的，都要进行剥离，并将费用纳入项目建设成本。适宜剥离的耕作层不单单局限于耕地，还可以包括符合条件的其它农用地。
三是明确法律责任。对于未按规定进行耕作层剥离或剥离的数量、位置不符合要求的用地单位，需要责令其整改并停止办理用地审批手续，破坏耕作层的要进行严厉的经济处罚，破坏超过一定面积的甚至可追究用地单位相关人员的刑事责任；对于未起到监督管理职责的各级政府，可采用暂停当地农用转审批手续等行政措施进行处罚。
（二）做好规划与计划方案编制工作
各级政府要积极组织相关部门，依据土地利用总体规划、城镇规划、土地年度利用计划、土地整治规划和农业综合开发规划等相关规划与计划，科学编制建设占用耕作层剥离再利用专项规划与计划方案，统筹安排耕作层剥离再利用活动。
编制方案之前，首先要对建设占用耕作层区域进行详细的土壤肥力与健康环境调查评价，科学剔除受污染无法再利用以及贫瘠的耕地，为制定科学合理的剥离方案奠定基础。编制的方案要达到以下要求：一是平均运距要合理，成本要可接受。二是剥离计划安排要与土地开发、旧村复垦、中低产田改良等造地或土壤改良项目有机结合，做到供需平衡，时序衔接，尽量减少耕作层存储。
（三）强化管理，控制占用耕地行为
一是加快永久基本农田划定工作。除法律规定的能源、交通、水利、军事设施等国家重点建设项目选址确定无法避让的外，其它任何建设禁止占用永久基本农田；
二是用地政策方面，应要求线性工程选址时尽量避开耕地，城镇建设项目禁止占用优质耕地，鼓励将耕地作为城市开放空间进行保护；
三是划定城市边界，控制城市发展规模。在划定城市周边永久基本农田的基础上，尽快修订城市土地利用规划和城市建设规划，尽快把城市发展边界确定下来，以控制城市无序的现象。
（四）创新机制，促进开展耕作层剥离再利用
一是加强宣传，强化监督，提高耕作层资源保护意识。通过电视台、移动网络等媒体，公益宣传耕地耕作层的重要性。同时提供举报电话，鼓励广大群众举报破坏耕作层行为；
二是实行耕作层剥离保证金制度。农转用审批时，可要求企业附上建设占用耕作层剥离方案，对其进行预审，并要求交纳足额的剥离保证金，待验收通过后返还；
三是严格规定新增耕地验收标准，扩大耕作层需求。如可规定新增耕地耕作层厚度不低于15厘米，有效土层厚度不低于30厘米，低于标准的不予以验收，以扩大对耕作层的需求；
四是拓宽渠道，保障资金投入。拓宽来源渠道主要从以下几个方面考虑：
①按照耕地数质量占补平衡的难度，分区域、有差别性地提高耕地开垦费标准，占用耕地质量越高，收缴的开垦费也越高，高到使其满足数质量占补平衡的实际成本。现有全国各地耕地开垦费收取标准不一，有的每亩收取7000元，有的每亩收取4.7万元。从福建的实际来看，再造一亩基础设施完善、土壤质量肥沃的优质耕地，每亩至少需要投入5万多元；
②新增耕地有偿使用费实行差异化征收政策。按占用耕地分类差异征收新增建设用地土地有偿使用费，保障土地整治资金来源。占用基本农田的新增建设用地有偿使用费要比占用一般耕地和其它农用地的要高，占用其它地类的可以更低，差异性要足以遏制占用耕地冲动；
③可探索并引入市场化运作机制。拓宽思路，商品化土壤资源，引入有耕作层需求的个人或企事业单位等市场主体，构建资源交易平台，增强市场需求，倒逼耕作层剥离再利用的积极性。
四、规范耕作层剥离再利用的技术建议
我国自然资源条件各地差异大，国家层面甚至地方政府需要结合实际情况，研究出台建设占用耕作层剥离再利用相关的技术规程（以下简称“规程”），规范耕作层剥离再利用行为。根据笔者的调查研究，认为“规程”应包含如下的内容：
（一）明确耕作层剥离再利用的对象、原则与用途
一是明确剥离对象。剥离对象应该是建设占用的耕地和其它农用地中健康无污染、土壤质量较好的耕作层，有条件的地方还应剥离犁底层用于水田建设；二是明确剥离再利用的原则。耕作层剥离再利用要坚持科学规划、应剥则剥和合理利用的原则；三是确定耕作层再利用方式与用途。耕作层用途多样，包括新增耕地质量建设、现有中低产田土壤改良、污染耕地治理、矿山生态恢复和城市绿化等，但耕作层要优先用于耕地质量建设工程。
（二）明确相关环节的技术内容和要求
耕作层剥离再利用主要包括调查、评价、规划设计、剥离、运输、存储和覆土七个技术环节，每个环节环环相扣，需要结合工程特性，分析确定各个环节的工作内容和技术要求。如，调查环节需要结合评价环节的评价目的和内容，针对剥离区、存储区和覆土区的不同要求确定调查的内容与侧重点。剥离区应侧重土壤质地、养分与污染情况的调查，储存区应侧重土地权属、地形、水文和地灾威胁等内容的调查，覆土区应侧重立地条件、土壤肥力、农业基础设施等情况的调查。
规划设计环节也应有相应的技术要求与规范，包括设计原则、方案编制内容、关键技术指标、成果形式等；剥离、运输、存储和覆土技术环节也有各自的流程和技术要求，如剥离时需要进行清杂，并根据土壤性质，分区、分层剥离堆放，并避免在雨天施工。存储时要明确存储区选择要求以及土壤存储管理规范，禁止将存储区选择在土壤污染区、地质灾害区和水源保护区内，存储时要分类堆放，并做好防护措施，避免水土流失等。
（三）规范耕作层剥离再利用项目管理行为
为规范项目管理，需要从覆土选址、测绘、可行性研究、初步设计、实施方案、招投标、施工、监理和验收等方面，制定科学、完善的耕作层剥离再利用项目管理办法或制度，确保项目按时、保质完成。
（作者系福建省人民政府副秘书长、办公厅党组成员）