台湾农村建设新政的特点与启示

　　台湾农村建设新政主要是指台湾当局自2008年开始推行的“推动农村再生计划，建立富丽新农村”政策。“农村再生”计划虽然是台湾长期以来农村建设政策的延续，但在整体的政策设计和推动策略上有了较大的创新和突破，更符合农村永续经营的发展目标。本文旨在分析台湾“农村再生”计划的执行经验和实施效果基础上，结合两岸农村建设与发展的实际，提出进一步改进和完善大陆新农村建设的政策启示。

　　一、台湾“农村再生”计划的政策演进与发展目标

　　台湾从二十世纪70年代开始逐步调整农业发展政策，由“以农补工”向“以工补农”转变，与此同时对农村建设开始逐渐重视起来。1972年，台湾出台《加速农村建设重要措施》，开始有计划地推进农村建设。经过20年的发展实践，直至1990年出台《农业综合调整方案》，进一步提出了“富丽农村”建设目标。至此，台湾农村建设进入一个新的阶段，由关注农业产出和农民增收的目标逐渐拓展到了农村生态，首次提出“三生农业”的发展理念。进入本世纪以后，台湾农村经济建设的内涵进一步丰富，2001年制定的《农业中程施政计划》，把“富丽农村”建设目标定位为“建设农村新生活圈、塑造农村新风貌”，提出推动农村整体社区营造的理念，倡导营造“与农共生”的农村生活环境，构建农村社区生活圈，这为后期推动“农村再生”计划奠定了基础。2008年，“农村再生”被台湾当局列为“爱台十二项建设”计划之一，并于2010年8月通过“农村再生条例”，开始以法律形式有序推动，从而开启了台湾农村建设新政。

　　“农村再生”计划的政策目标强调农村整体发展需要，运用整合性规划概念，以现有农村社区为中心，强化由下而上的共同参与制度，重视生活、生产、生态三生均衡发展，强调农村产业、自然生态与生活环境的共同规划与建设。在台湾农村再生计划第一期（2012-2015）计划书中，进一步明确了计划执行要达成的具体目标：一是要提升农村人口质量，创造农村永续发展利基，吸引青年返乡或留乡经营；二是配合农村发展需求，优先构建在地参与机制，增加农村就业机会，逐步协助农村迈向自主及永续经营模式；三是推动精致且多元的特色产业，开创小而美的农村经济，提高农村居民所得；四是促进社区生活、生产及生态环境改善，以提升在地生活尊严，增进农村居民幸福感。

　　二、台湾“农村再生”计划的推动策略

　　“农村再生”计划的推动以农村为中心、兼顾农民生活、农业生产及农村环境的整体发展，具体策略主要是通过自下而上强化共同参与；通过计划导向促进土地合理利用；通过社区自治实现社区赋权；通过软硬兼顾引导整体发展。

　　1、“由下而上”策略

　　农村再生强调由下而上自主发展。以前由“政府”部门代替民众规划的模式，改由居民参与、共同讨论、凝聚共识后，再由“政府”进行资源投入，辅导协助社区具体落实。其主导思想是以农村社区居民为主体，结合农业生产、产业文化、自然生态及闲置空间再利用等发展需求与资源条件，确立未来发展共识。同时由“政府”以由上而下方式协助，建立跨领域、跨部门的合作平台，协调有关单位共同投入，充分整合并发挥资源效益。

　　2、“计划导向”策略

　　农村再生以“培根计划”作为推动的重要基础。为了激发农民自身的主动参与意愿和能力，农业主管部门要求社区在报送农村再生计划书之前，社区居民须先报名参加四阶段（92课时）的培根教育课程，培育出热爱社区、服务社区的本地人才，为农村再生计划的研拟和落实注入软实力。培根计划课程的开设方式有别于一般上课方式，主要采取工作坊、实际操作等方式来促进农村居民之间的互动与讨论，实质上就是社区意见讨论的平台，是一种凝聚向心力的过程。通过培根计划，以永续经营概念引导社区提出整体发展愿景，并以农村社区整体建设为主，研拟农村再生计划，提出兼具现代生活质量和传统特质的农村建设思路。

　　3、“社区自治”策略

　　农村再生计划的推动强调农村社区的自主精神。要求由当地农民组织和团体推举成立社区代表组织（一般为社区发展协会），对农村社区发展提出再生计划构想和实施目标，拟定计划书向“政府”提出申请。同时，以优先补助方式，鼓励农村社区订立社区公约，对农村社区内的公共设施、建筑物及景观进行管理维护，以深化社区居民的参与，确保农村再生计划建设成果。社区公约在报经县（市）主管部门核定后，对社区居民就有了拘束力，对于违反社区公约者，社区组织代表可请求县（市）主管部门命其改善。

　　4、“软硬兼顾”策略

　　策略重点是实施整体推进，即软硬件建设同步推进。不仅有社区绿美化工程，更有居民认知能力与综合素质的全面提升，在结合社区自身资源优势与特点的基础上实施社区环境改善，融入产业活化、生态保育、文化传承的功能，在提升农村社区生产增值功能的同时，将社区打造成为吸引居民回乡居住的宜居家园。另外，在社区软硬件建设方面，重视当地文化与技艺的传承和创新，并运用减法哲学，实现减脏乱点、减破败屋舍、减闲置空间和减灾的目的，以营造适宜人居的生活空间，维护生态环境。

　　三、台湾“农村再生”计划的特色与效果

　　台湾“农村再生”计划是在“三生农业”发展为内涵的富丽农村建设政策基础上提出的农村建设新政，其实施理念和推进措施上进一步强调农村生态和农业文化在整体建设中的作用与地位，同时更加重视基层农民对农村建设和社区营造的贡献，着眼于农村全面、协调、可持续发展，因此在计划执行中突显出以下特点：

　　1、计划执行的全程都强调农村居民自主参与的地位和作用。“农村再生”计划与以往农村建设政策相比，最突出的特点在于政策落实从“由上而下”推动转变为“由下而上”主导。首先体现在计划申请的提出阶段，完全尊重社区农民的意愿，依据社区自有的资源条件和发展需求，凝聚社区发展共识，研拟农村再生计划，农政单位和组织只是从旁协助和引导，大大激发农村社区居民的主动参与意愿。有了前期的积极参与，在项目筹划、运行及后期维护方面社区居民也都会以主人翁的态度和角色投入，奠定了农村再生的永续发展基础。在此过程中，农民素质和能力的提升也得到充分的重视，由农政辅导单位配套施行培根计划教育课程，培育农民自主参与农村社区建设的意愿和能力，确保在计划执行全程中农民主观能动作用的发挥。

　　2、再生计划同时兼顾了农村居住环境和产业的全面发展。“农村再生”计划有别于以往农业发展和农村建设的阶段性政策，并没有单纯以新农村风貌或精致农业发展为单一目标，而是在传承与开发农村环境资源和文化资源，营造宜居社区的同时，将特色产业的培育和活化也作为重要的政策目标，使农村社区建设具有持久发展和永续经营的支撑。对农村社区特色产业的活化，“农委会”提出应对不同农村社区特性，持续给予所需的辅导或协助的政策，通过社区产业盘点、规划特色产业及社区产业行销等策略，促进农业附属产业发展，提升农村社区的综合竞争力和就业吸引力。

　　3、计划的执行与落实有坚实的法律和资金保障。“农村再生”计划是台湾近几十年来农村发展政策的集成结果，不仅政策内涵丰富、全面，而且在推进方式上也具有突出的创新优势。首先，“农村再生”计划的执行首次以法律条例的形式确定下来，赋予了该项政策持久稳定的法律保障，不会因为政党轮替或政局改变而受到影响；其次，“农村再生条例”通过实施以后，分10年编列了1500亿元新台币的农村再生基金，可供延续性使用，不受年度预算及期限的限制，从资金上赋予了该计划可持续执行的保障。

　　4、计划执行采取多部门联合推进的发展模式。“农村再生”计划涉及面广，涵盖环境、产业、生态及文化等多个方面，因此其执行过程中因应需要建立跨域合作平台，结合各产业部门和单位资源共同投入，形成协调推动模式。跨域合作克服了以往各部门在执行各自计划时，因时间和空间上缺乏一致性，形成单点、零星的资源投入，成效有限的弊端。其操作办法主要是先由“农委会”盘点可与“农村再生”发展结合的部门计划，并与该相关“部会”组成跨域合作小组，共同选定跨域合作地区，拟定跨域合作示范计划，进而通过会勘、平台会议等方式，针对农村社区目前发展问题及对策进行讨论，共同规划可合作的推动事项并研拟成计划后，提报“行政院”核定后依计划分工执行，由相关“部会”依权责和专业分工推动各自计划项目，并配套相关措施以掌握计划执行成效。

　　四、“农村再生”案例分析——三芝共荣社区

　　2013年11月，笔者走访考察了一例台湾“农村再生”计划的典型——新北市的共荣社区。该社区由新北市三芝区八贤里与埔头坑两个村落组成，位于都市规划区外围，有人口1200多人，土地面积300多公顷。由于该社区地处腹地狭窄的山坡地，而且过去很长一段时间因“政府”鼓励休耕政策，使得多处农地因管理不当变得荒凉。如今，共荣社区在一系列农村改造教育活动及农村再生计划资源的带动下，成为了台湾富丽新农村的典范。在共荣社区考察期间，社区的灵魂人物、农村再生促进会前会长林义峰先生给我们详细介绍了社区进行农村再生改造的理念和做法。林义峰先生说：“共荣社区推动的农村再生与多数社区观光休闲化的趋势不同，不以增加公共建设及推动休闲产业为导向，我们更重视农业再生”。

　　在林义峰先生的带领下，共荣社区从2005年就开始陆续向“农委会水保局”提出项目计划，着手农村人力资源培训和社区生态资源保育。2011年，共荣社区依托“农村再生”计划开始申请“一区一特色”的辅导计划，进一步强化对农村社区的人才培养，带领社区居民进行乡村设施改造和生态保育建设，并在社区生态资源改善的基础上发展以茭白筍和南瓜为优势特色产业的有机生态农业。如今共荣社区通过几年的农村再生转变，逐渐成为台湾各地社区模仿、学习的典范。其主要做法有如下一些特色：

　　1、注重社区当地人力资源的培养。期初报名参加农村再生培根计划的村民有28人，虽然课程结束时完整结业并获得培训证书的人仅有6人，但这些人在课程中获得重大启发，目前都是推动社区生态保育和生态农业建设的中坚力量。同时，社区还针对农村劳动力结构的变化特点，着力培养了许多女性干部从事社区资源的宣传和推广工作，也成为了目前农村“再生计划”推动的主力。

　　2、注重社区资源的社会化推介。在“农村再生”计划的推进过程中，共荣社区努力将农村特色资源社会化，社区居民通过与媒体和其他社区交流，与社会各界进行良性互动，不断拉近城乡文化差距，并让外界更多了解和关注共荣社区，参加社区的生产、生活体验活动，开发农村社区特色产业和文化资源的经济价值。

　　3、注重社区特色产业的永续经营。共荣社区在努力恢复农村自然和人文生态资源的同时，依当地土地适宜性、空间分布情况及现有产业生产条件，规划为植物花卉区、农田漫游区、无毒生产区、温室栽培区、绿色消费区等不同功能区，从生产结构和市场带动等多层面推动当地有机生态农业发展。

　　在林义峰先生看来，“农村再生之路，永无止境”。目前台湾各地农村社区根据自身的地理、文化、生产与人力资源条件，纷纷参与到“农村再生”计划中，俨然形成了新时期“农业、农村、农民”重新起步发展的新局面。

　　五、启示

　　大陆自2005年明确提出新农村建设任务以来，围绕“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的方针进行持续推动。2013年初，农业部提出开展“美丽乡村”创建活动，把“美丽乡村”创建作为建设“美丽中国”的重要内容，作为升级版的新农村建设，进一步强调农业生产、生活、生态协调发展。整体梳理现阶段大陆乡村建设的政策推进措施，延续了“自上而下”的思路与做法，虽然各项政策在现有体制下能够迅速得到落实，但政策的阶段性色彩明显，缺乏长期持续的立法保障，同时现有的推进策略侧重于农村道路及房舍改造、生产与生活设施配套、环境保育等硬体建设方面，对农村当地人才培育、文化挖掘与传承以及软环境建设方面相对比较薄弱。借鉴台湾农村再生计划的实施经验，大陆需要进一步激发农村居民主体的参与意愿和参与能力，注重软硬体同步建设，才能形成永续发展的局面。具体启示和建议如下：

　　1、以法律或规范的形式建立农村建设的持续推动机制。台湾以法律保障形式推动“农村再生”计划的做法给我们提供了经验启示。由于大陆农村建设的许多相关规定并没有制定形成独立的法律法规或者技术规范，致使其缺乏足够的约束力而造成管理上的困难，因此加强针对农村建设的立法规定具有现实意义，有助于保障农村建设能够在规范管理的框架内依法进行。

　　2、农村建设在规划设计和推进落实过程中应充分重视农民的主体地位，发挥自下而上的积极作用。农民才是农村建设的主体，应当充分重视农民在农村建设中的主体地位与作用，在规划设计、建设管理及维护的全过程，应征询和考虑农民对农村建设的意见，培养农民自主参与的主人翁意识。

　　3、给予农村建设持久、长效的资金支持保障。农村建设不能单纯依靠政府资金的投入进行发展，而应综合利用政府、社会组织、企业及民间资金等多种投入形式。同时，借鉴台湾“农村再生”计划的实施经验，为了让农村建设政策能够稳定、持续、长久地推进落实，资金的筹备与运用应采取基金运作管理方式，以保证资金投入和使用的连续性。

　　4、农村建设应统筹兼顾软硬件全面建设。大陆现在进行新农村建设或美丽乡村建设，往往容易出现重视农村道路、房屋、基础设施的建设，忽视乡村传统文化与技艺的传承；重视生态资源的利用，忽视生态环境的恢复和保育；重视乡村居住环境的改善，忽视特色优势产业的配套协同发展，不仅坐失了产业发展机会，而且难以形成乡村吸引人、留住人的动力机制。

　　作者单位：赵一夫，中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员；任爱荣，中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员