地方政府土地出让金存在的问题及应对策略

阳谷县审计局  王莹

土地出让金是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括受让人支付的其他和国有土地使用权出让或变更有关的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。

土地出让金在各级政府财政收入中占有相当重要的分量，在当地经济发展中起到十分重要的作用，如何管好用好土地出让金各级政府都相当重视。但也有些地方本着发展当地经济出发的意识，为了局部利益，做出了与国家利益有着本质冲突的违规违纪行为。

如何发现土地出让金在征收、管理和使用工作存在的突出问题,查处土地出让金中的违法违纪行为,作为审计部门肩负着重要的责任。

一、土地出让金管理方面存在的主要问题

（一）通过暗渡陈仓的手段擅自将农用地转为建设用地

通过以租代征这种暗度陈仓的手段规避了农用地转用审批和土地征收审批手续，同时，这种行为还规避了进行征地补偿安置、履行耕地占补平衡和缴纳新增建设用地土地有偿使用费的法定义务。对企业和地方政府而言，“以租代征”不需要办理用地审批手续，可以绕过农用地转用计划指标限制，快速投入项目建设。对于农民而言，通过租地每年可以领到比自己从事农业生产收入更高的租金，从而使农民更倾向于租地。但是这种行为影响了国家土地管理秩序，影响了国家“严把土地闸门”的土地调控政策的有效执行和耕地保护目标的实现，也影响了农民的长远利益和社会稳定。

（二）一些地方政府违规为拖欠出让金的用地单位发放土地使用证

为了吸引投资项目等原因，一些地方政府为拖欠出让金的用地单位违规发放土地使用证，以及为缴纳部分出让金的用地单位分割办理土地使用证，造成开发商只用少量资金就取得了大片土地的控制权，给开发商囤积土地提供了便利条件，不利于政府对土地市场的调控，同时还增加了银行和政府的风险。

（三）用“以土地换项目”搞城市建设

从表面上看，“以土地换项目”能够加快当地基础设施建设，但其弊端很大，一是 “以土地换项目”往往规避了招拍挂出让土地使用权而将经营性土地直接协议出让，或通过虚假招拍挂的方式出让经营性土地，不利于建立和规范正常的土地交易市场秩序。二是“以土地换项目”的方式出让的土地价格往往明显低于市场价格，造成国有土地收益流失。三是换给开发商的土地未缴纳出让金而直接换成了工程项目，造成了这部分应缴纳出让金的体外循环和固定资产投资脱离计划控制。

（四）以招商引资等各种名义违规减免出让金

主要表现为两个方面，一是减免和变相减免出让金，如有的地方政府将应通过招拍挂出让的土地违规协议出让、为用地单位减免或变相减免出让金等；有的地方在与用地单位签订出让合同后，又以政府办公会议等形式，研究决定减免出让金；有的地方采取先征收、然后再以某种理由向用地单位返还出让金或给予其他资金补助等形式变相减免出让金。二是欠征出让金，用地单位由于多种主客观原因，长期拖欠应上缴政府的出让金。

（五）虚增或违规扩大土地开发成本，少缴出让金

许多地方政府通过非土地管理部门代收土地出让金、而开发商或土地使用单位又与非土地管理部门通过利益分享，虚增土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、拆迁补偿费、基础设施建设费等名目造成造成开发成本增加从而少缴出让金；

（六）征地补偿安置中存在的问题

一是拖欠、出借征地补偿费；二是截留、挪用征地补偿费；有些地方政府没有把应该补偿给被征地农民的征地补偿费直接发放给被征地农民，有的单位和个人就可以以各种形式截留、挪用、私分被征地农民的征地补偿费用。

二、加强土地出让金管理的应对策略

（一）加强审计监督

1、审计土地出让情况。主要审计土地建设用地转让手续是否按规定办理，有无违反土地政策、产业政策、宏观调控政策，擅自批地，顶风作浪行为。出让形式是否符合规定，有无打着招商引资等幌子，不属无偿供地范围而无偿供地或应属招、拍、挂供地而以协议低价出让，造成国家利益受损行为等；

2、审计用地情况。主要审计用地是否按合同规定执行，有无擅自更改土地用途、扩大用地规模的行为等。

3、审计出让金收入情况。主要审计土地出让金是否及时足额征收，是否按照规定的比例计提国有土地收益基金和农业开发资金，有无隐瞒收入，设置帐外帐行为。有无利用暂存款、国有资产处置收益等科目，缩小收支规模，截留上级收入行为。有无擅自减免、擅自出台违背国家政策法律的优惠政策或先征后返等行为；票据使用是否符合规定，是否使用全省土地出让金统一监制票据，有无使用收据等不合法票据等。

4、审计资金支出情况。主要审计土地出让金的使用是否符合政策规定，有无挤占挪用，扩大开支范围，违规出借土地出让金等行为。业务费提取是否符合规定，有无多提，重复列支等行为。审计新增建设用地有偿使用费、耕地占用税、土地复垦费等计算是否正确，是否按规定足额上缴税款，是否规定足额上缴中央及上级收入等。

5、审计资金管理情况。主要审计资金管理是否到位，是否全额纳入本级财政预算管理，是否认真执行收支两条线规定。审计财务核算是否规范，检查资金是否全额缴入财政专户，净收入是否上交国库，土地出让金是否全额缴入地方金库，有无坐支、挪用的行为等。

6、审计耕地保护和被征地农民权益维护情况。一是检查征地补偿安置标准是否符合国家法律法规和政策规定，是否按照经批准的征地补偿安置方案实施补偿安置工作，有无降低补偿标准，截留、挪用、拖欠征地补偿和安置措施不落实的问题,有无侵占农民和拆迁户切身利益行为，支付的工程款是否按合同支付，票据是否合法等。二是检查土地征收、转用情况，重点检查是否严格依照土地利用总体规划、年度计划和有关审批制度审批征地、农用地转用，是否严格落实耕地占补平衡、基本农田保护等耕地保护制度，是否存在“以租代征”农村集体用地等问题。三是检查是否建立了被征地农民社会保障制度，是否足额落实社会保障资金，被征地农民生活和养老是否得到基本保障，重点关注有无挪用、拖欠被征地农民社会保障资金等问题。

7、审计土地出让金的收入与支出会计科目是否严格按照2007年新修订并实施的《国有土地使用权出让收支管理办法》第四章的相关规定执行。

（二）规范银行账户管理，严格实行收缴分离制度。

建议撤销在国土资源部门开设的土地拍卖保证金专户，将竞拍保证金缴入各级财政收费大厅，实行专户管理。对土地出让金缴至非税收入汇缴专户的，及时划入地方财政国库，杜绝截留、滞留土地出让金，坐支或变相截留、坐支土地出让金的行为。

（三）进一步理顺中央的财权与事权

土地财政的根源并非地方政府，而在于央地财政关系的理顺，地方事权多，但财权更多集中在中央，应调整中央政府和地方政府支出责任，适当增加中央政府的支出责任，保障市场更加统一、公平和基本公共服务的全国均等化。

（四）完善土地出让金管理办法

2007年新修订并实施的《国有土地使用权出让收支管理办法》，在土地出让金的征收管理、使用管理及科目设置等方面都做了非常详实可行的规定，唯独在监督检查方面还有一定的欠缺。任何管理办法如果没有切实可行和强有力的监督检查那都将是一纸空文。

新修订的《国有土地使用权出让收支管理办法》第三十三条规定，财政部门、国土资源管理部门、人民银行机构以及审计机关要建立健全对土地出让收支情况的定期和不定期监督检查制度，强化对土地出让收支的监督管理，确保土地出让收入及时足额上缴国库，支出严格按照财政预算管理规定执行。这一条规定强调同级政府部门之间的进行监督检查，而从目前土地出让金在征收与使用过程中反映出来的问题来看，更多是地方政府领导出于各种因素考虑主动违反了《国有土地使用权出让收支管理办法》，这样同级政府部门之间的监督检查等同虚设。即然土让出让金管理如此之重要，要想使《国有土地使用权出让收支管理办法》落到实处，就应该由上一级主管部门来履行监督检查的职责。