审计：聚焦水资源 关爱母亲河

《中国审计》21期刊发反映山东省审计厅水资源资产审计的文章。现予转载，供参考。

文\郑茂霞 赵博

黄河是孕育华夏文明的母亲河，从菏泽进入山东，从东营流入渤海，是山东13个地级市的重要水源。黄河山东段流域是中原经济区、黄河三角洲高效生态经济区、山东半岛蓝色经济区等国家战略的重要区域，经济社会持续快速发展加剧了水资源短缺。为促进水资源资产节约集约利用和水环境安全，有力支撑国家战略稳步实施，山东省审计厅组织全省审计机关开展了领导干部水资源资产离任审计试点，并直接实施了聊城、东营两市的领导干部水资源资产离任审计试点，推动各地领导干部切实履行了水资源资产管理和水环境保护责任，筑牢了母亲河的生态屏障。

审计的重点和内容

水是一项特殊的自然资源，既联系着工业、农业等社会各行业的发展，又与土地、森林、海洋、湿地等资源联系紧密，如何界定水资源审计的范围与重点，是审计面临的首要问题。山东省审计厅在深入研究的基础上，按照中办、国办《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》的部署，结合《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》、《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》，山东各区域战略发展规划关于水资源的刚性约束，以及各地水资源禀赋特点，将审计内容确定为“5个共性+N个特性”，即法律及重大政策措施落实、重要目标任务完成、资源管理和利用效益、重大项目资金效益、重大环境保护等五个共性，以及区域水资源资产的N个特性。其中，重大政策措施落实方面，重点关注水法等法律和最严格水资源管理制度等规章制度实施情况，黄河山东段及其水系水生态保护政策措施落实情况，以及各区域战略发展规划关于水资源的刚性约束执行情况；重要目标任务完成方面，重点关注黄河山东段及其水系，小清河、大沽河、大汶河、南四湖等山东境内重要河流湖泊的保护治理情况，关注各地用水总量、万元工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数、水功能区水质达标率等指标和目标责任制完成情况；资源开发和利用效益方面，重点关注水资源开发论证、取水许可、水土保持、环境影响评价等审批管理事项，关注水资源行政主管部门监督监测执法情况；重大项目资金效益方面，重点关注水资源费、水土保持补偿费等资金有无违规少征、减免征、缓征等问题，关注重大水资源开发利用保护资金有无挤占、截留、骗取等问题，以及项目运行绩效情况；重大环境保护方面，重点关注黄河河口水生态监测及效果评估体系建设情况，各地水污染事件应急处置是否及时、措施是否得力，饮用水源地、江河湖泊周边是否存在重大水污染隐患，是否存在地下水严重超采等问题，关注是否建立水环境污染预警机制、处置应急预案和事故责任追究制度。“N个特性”方面，即根据区域差异、水资源开发保护的侧重点等区分不同情况，如聊城是中原经济区重要中心城市，境内水资源丰富，有“江北水城”盛誉，水系和水利工程建设是审计关注的重点；东营是山东唯一一个全境同时纳入黄河三角洲高效生态经济区、山东半岛蓝色经济区的城市，区域优势明显，但其地下水含盐量高，淡水资源匮乏，水产业、黄河口湿地保护等属于审计监督的重点范畴。

审计的组织方式

此次审计试点选题重大、影响深远，加之没有成熟的经验可供参考，难度大、风险高。对此，山东省审计厅牢牢抓住“人”这一关键因素，发挥主观能动性，改进和丰富了组织方式手段。一是审前对全省审计系统现从事或曾经从事过资源环保审计的、生态环境专业的人员进行了摸底排查，建立起资源环境审计专业人才库，形成了审计试点的骨干力量，在充分考虑年龄、知识等结构特点及个人经验等因素的基础上组建审计组，确保人力资源优化组合。二是聘请GIS技术专家及水文、地质、环评等专业人士参与审计，提供第三方技术服务，补齐补强了审计组在水环境分析、水质鉴定、水生态影响评价等方面的短板。三是以审代训，对全体参审人员进行有针对性的培训，特别是邀请胶州市自然资源资产审计中心的人员作了专题授课，明确了审计重点、思路、方法、成果开发等技巧。四是有序推进，选定聊城市开展了自然资源资产离任审计试点，重点对水资源资产审计的技术方法进行了探究，为东营市的水资源资产离任审计试点积累了经验。五是坚持开门搞审计，加强同国土、环保、水利等行政主管部门，以及水利科学、环境科学、环境监测等科研技术机构的协作，增强技术优势，提升审计效率，确保审计成果与审计目标的一致性。六是构建大数据审计工作模式，集中采集和分析省、市两级关于地表水、地下水资源量及水环境质量检测结果等基础数据，筹建自然资源资产审计数据库，为加快自然资源资产离任审计经常化进程奠定了数据基础。

运用的技术方法

水资源资产离任审计是一项新生事物，审计对象的特殊性、审计内容的多元化，决定了传统的审计技术方法不可能满足审计目标的需要。对此，审计人员在审计试点中探索运用了新的技术方法，较好地完成了审计目标。

一是GIS技术。GIS（地理信息系统）是在计算机系统支持下，对地球表层中的地理分布数据进行采集、运算和分析的技术系统。依托GIS技术，审计组利用国土部门每年更新一次的地理现状数据信息和遥感影像，通过数据集成、重构和转换等途径，以及专业机构人员出具分析结论等方式，掌握了领导干部任职期间水域面积变化情况、空间分布特性、水环境状况等，为界定领导干部责任以及当地水资源的科学规划、合理开发和全面保护提供了决策依据。在东营的审计项目中，审计人员通过GIS技术检测到黄河东营段及其水系、黄河三角洲区域的水资源分布、蓄量变化等基础数据，深入分析水资源变化情况与人口分布、经济社会发展、天气因素的关系，并对河段上下游水质进行了比对，筛查出重点污染源、污染河段等；运用GIS技术掌握了全市地表水的补给、地下水的埋深和蕴藏量等信息，以此反映和推测出全市水资源的结构特性及其规律，为水资源的合理采用、布局与管理提供了科学的理论支撑。

二是基于效益、成本、价值等指标的分析技术。水资源资产离任审计试点，涉及要素广泛、领域繁杂，既包含宏观性的政策评价，又涵盖微观性的指标评估，需要针对不同类别的审计事项选择相适应的水质参数、水质标准和政策依据，进而开展技术分析、作出审计评价。试点中，审计组尝试了多种分析技术和计算方法，初步建立起一套科学完整的分析技术体系，确保了水环境评价的有效性、精准性。如，采用假定效益法、经济效益法评估地表水资源效益，采用市场价值法评估地下水资源效益，采用单因子指数法、对比分析法、趋势分析法、综合评价法等评价地下水、地表水环境质量，采用关联分析法、比率分析法、模拟还原法等处理水资源环境保护数据。审计人员在监测聊城境内某区域地下水环境质量状况时，获取到包括酸碱度、色度、浑浊度、悬浮固体、可溶性固体、总矿化度、氨氮、硝酸盐、氯化物、溶解氧等指标在内的数据，运用趋势分析法发现一些水质指标出现恶化，氯化物超标率由2013年度的25%增为2015年度的43.38%。

山东省审计厅开展水资源资产离任审计试点取得初步成效，一是掌握了客观情况，为省委省政府宏观决策提供了参考依据。二是查处了违法行为，筑牢了黄河流域生态屏障。三是促进了科学治理，推动水资源有序开发、充分供给。四是凝聚了发展共识，使推动绿色发展成为领导干部履职的理念。通过审计，各地对经济发展与水资源短缺矛盾的严峻性有了更加深刻的认识，对加强水生态保护、破解制约经济社会发展的水资源瓶颈问题达成共识。