建好农地流转中农民利益保护机制
农地承包经营权包括农地承包权和经营权，农地承包经营权流转（以下简称农地流转）包括农地承包权流转（转让和互换）和农地经营权的流转（转包、出租、入股等）。农地流转中，土地使用者受让的是部分或全部的承包经营权，通过签订土地流转的相关合同，土地使用者代替农户行使土地承包经营权的部分或全部权利，而农户可以通过行使相关合同，农村集体经济组织或村民委员会可以通过行使土地所有权来影响和约束土地使用者的行为。农地流转有利于减少土地粗放经营，减少土地抛荒和浪费，提高土地生产率，促进农村劳动力转移，促进现代农业发展、农民增收。但是，在农地流转过程中，农民的土地权益容易受到侵犯，严重影响农民农地流转的积极性。本文针对农地流转中农民利益保护问题，提出保护农民利益的途径和措施，解决农地流转的动力机制和目标问题。
确权颁证是农地流转的前提和基础
明确农地所有权主体。农民集体所有的农地依法属于社农民集体所有的，由社集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；属于镇农民集体所有的，由镇集体经济组织代表集体行使所有权。国土部门负责农村集体土地所有权的确权登记发证等具体工作。
明确农地承包经营权主体。县级农业、林业部门对农村土地承包经营权权属调查、登记工作进行指导，给农民颁发《土地承包经营权证》、《集体林地使用权证》。通过确权颁证限制村社集体随意调整农民和随意处置农民的土地。
赋予农民充分而且完整的土地承包经营权。在土地所有权不变的基础上，将土地使用权、收益权和处分权尽可能完整地界定给农民。建议在试点成功的基础上，赋予农地承包经营权的抵押、入股公司等处置权利。赋予农地承包经营抵押融资功能，能够为农地规模经营提供资金支持，提高农地经营效率，进一步促进农地流转。赋予农地入股公司权利，有利于建立农民与涉农企业的紧密合作和利益共享机制。彻底终止行政性调整农地承包经营权的做法，鼓励那些没有土地或土地较少的农户能够从市场流转中获得土地，以满足农户的基本生活需求和增加收入的需求。
因地制宜培育土地规模经营主体
由于各地经济、社会、自然条件差异大，选择发展什么形式的规模经营主体必须因地制宜。在组织管理水平低的地区，大力培育企业家型的农户，发展家庭农场、私营农场比较适宜。在管理水平较高、有较高的组织和管理能力的人才的地区，发展土地合作社等各种类型的合作组织和新型农村集体经济组织较为适宜。这里所指的新型农村集体经济组织不同于传统政社不分的集体经济，而是可采取股份制、股份合作制等多种形式，与社会主义市场经济相适应，与集体化、集约化的组织形式相匹配，要设立相应的制度以保障农民的权益不被侵犯，不予某些人“寻租”的空间，让农民真正的享有土地流转所带来的实惠。在收益分配上，按土地入股，实行保底分配和二次返还分配等相结合。农民在入股经济组织时的分配所得，最少不能低于农民现在直接经营土地的所得，如果低于这个额度，农民也就没有入股的必要了，也会极大的挫伤农民的积极性。在内部制度安排上，完善组织内部的民主管理机制和监督约束机制及风险保障机制，健全利益分配机制，使农村专业合作经济组织保障成员利益，调动其参与农地承包经营权流转的积极主动性。在组织制度安排上，建立农民进入和退出合作社的进退机制，保障农民决策权。在龙头企业参与农业产业化的地区，在“公司+农户”组织模式基础上，通过组织创新，通过农户入股合作社、合作社入股公司，或者通过公司和农户入股合作社，实行“公司+合作社+农户”、“合作社+公司+农户”等模式，完善利益分配机制，保护农民利益。
对规模经营的土地优先纳入基础设施配套、土地整理、农业综合开发等项目支持。引导土地向边际生产率高的农民、业主和企业流转，通过改善流转土地的使用方式，引入资本、技术等新的生产要素，发展特色农业，改善农业结构，提高土地利用效率。
完善农地产权治理结构
建立和完善有效体现农民土地权益的村民自治制度，加强对村干部监督。建立和完善包括村委员会、村议事会、村民监督委员会在内的村民相互制衡的治理结构，并充分发挥其作用，对涉及集体土地产权以及规模化流转等集体决策问题，都先交给村民议事会讨论决策，保证决策的公开、公平和公正，同时由村民监事会进行全程监督，保证农民的知情权、参与权、监督权和申诉权。
规范乡村干部行为。明确界定农村基层政权的职能边界，严格约束集体权力的肆意扩大，严禁采用任何行政命令的方式去促使土地流转。维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同，尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营和土地流转活动。尊重农民农地承包经营权，严格执行依法、自愿、有偿流转的原则。
强化乡村基层组织在农村农地承包经营权流转中的服务职能：协调流转、指导签订合同、监督合同执行和农地利用。接受村民委托，代表农民与有关主体进行谈判，或托管农民的土地。
加快土地流转有形市场和社会化服务体系建设
建立和完善农地流转交易网络。市、县建立农地承包经营权交易中心，负责土地流转供求信息收集和发布、招商引资和为供求双方洽谈提供服务。各乡镇政府建立产权交易所，负责将乡镇一级的土地流转资料提供给产权交易中心。村级组织（或村级土地银行）负责村内土地流转供求信息收集以及土地整理、土地的规模化和集中化，并及时到产权交易中心登记备案。
完善价格形成机制。鼓励农地供求双方进入有形市场进行交易，通过：招、拍、挂“方式，引入买卖双方竞争。政府定期公布当地农地最低价格、基准地价、农地租金年增长率。在对土地分等定级基础上，根据土地所在的地理位置、土地的肥沃程度、土地需求者所拥有的经济实力、流转后的经济效益和社会效益等因素对规模化流转的农地进行价格评估，由买卖双方在评估价的基础上通过谈判达成交易价格。
政策法律咨询。政府国土、农业、林业等部门为农地流转提供政策法律咨询，免费提供合同签证服务。
鼓励建立土地信托机构，为农民土地流转提供中介服务。土地承包者（农民）将土地委托给土地信托服务机构，土地信托机构通过招投标的方式将大片土地出租给种田大户或工商企业来经营，农民则根据自己流转的土地数量来获取租金。
加强农地流转的风险管理
农民根据自己的就业状况和机会来自主决定是否流转土地。规模化流转给业主、企业，需要对业主（企业）的资信状况、农业经营能力进行审查，引入担保公司开展农地流转风险担保，或要求业主（企业）交纳一定的履约保证金。
大规模长期流转农民土地，需要制定现有劳动力转移预案：就地为业主或公司工作，获取劳务收入；利用各级政府已有的农村富余劳动力转移的渠道，通过培训、提供就业信息和援助，增强他们的就业竞争力，尽量避免失地失业农民的产生，做到农地流转与农村劳动力转移相互协调、相互促进。鼓励农民、农民工尤其是全部土地已经流转的农民、农民工加入城乡社会保障。
组建和鼓励政策性担保公司开展农地流转风险担保和农地承包经营权抵押融资担保，鼓励农地转入方参加农业保险，政府给予一定的财政补贴。
加强对农地流转的监管
各级政府建立和健全土地流转管理和服务机构，加强管理和服务人员土地流转法律、法规、政策以及管理、服务相关知识培训，加强农业、林业和国土部门配合，建立健全土地流转的合同管理制度，加强对承包合同与各类流转合同的签订与执行的监督管理，指导流转双方按照各省农业部门提供的标准流转合同格式签订流转合同，并定期检查合同执行情况，及时发现问题和解决问题。加强流转备案登记，发包方对承包方提出的转包、出租、互换或者其他方式流转承包土地的要求，应当及时办理备案，并报告乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门。承包方转让承包土地，发包方同意转让的，应当及时向乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门报告，并配合办理有关变更手续。
在农地流转过程中，作为农地所有者的村委会或村民小组始终具有监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地，制止承包方损害承包地和农业资源的行为。
及时调解和处理农地流转纠纷。通过加强乡镇政府和村集体组织的调解力量，建立土地纠纷仲裁机构、土地巡回法院，及时化解土地流转纠纷。村社、乡镇对农地纠纷掌握信息比较充分，尽量通过基层调解解决，基层实在不能解决才逐级调解。成立县级农地流转纠纷仲裁机构，建立和完善内部管理制度，积极开展仲裁工作。
加强对农地抛荒的处罚力度。如果出现土地撂荒，政府有权取消各种农业补贴，责令限期耕种，撂荒1年以上，发包方有权代耕或指定他人代耕，代耕收益归代耕方所有。
加强农地特别是耕地保护。有条件的地区可以建立耕地保护基金，强化农户的耕地保护责任。每年由县（市、区）人民政府与承担耕地保护责任的农户、农村集体经济组织签订《耕地保护合同》，合同规定：农户享有获得耕地保护补贴的权利，同时承担以下义务：不得弃耕抛荒，保护耕地不受破坏，不得用于非农业用途。各级政府农业、林业、国土部门实行目标责任制，层层签订《耕地保护合同》，把耕地保护作为县、乡（镇）、村干部绩效考核的重要内容，加强对流转土地利用的监督管理。发动新闻媒体和群众监督，多渠道预防和监督借土地承包经营权流转之机改变土地所有权和农用地用途。
作者系西南财经大学经济学院教授