惠农政策的问题与对策分析
新时期我国密集出台了一系列惠农政策，得到广大农民的热烈拥护和社会各界的高度赞誉。这些惠农政策对三农发展的积极推动作用是毋庸质疑的，但由于政策出台和实施的时间还不长，政策本身以及政策在执行过程中还存在一些问题，一些政策的长期效果还有待进一步观察。本文集中研究惠农政策中的问题(可能是很尖锐的问题)，并非要否定这些政策的重要作用，更不是要取消这些政策，而是为了完善惠农政策，使之更好地服务三农发展。
一、惠农政策存在的问题
进入新世纪以来，尤其是社会主义新农村建设战略实施以来，惠农政策接踵而至、盛况空前，惠农面之广、惠农力度之大前所未有。一系列的惠农政策显示了我国对农业农民农村的高度重视，显示了党中央、国务院解决三农问题、促进三农发展的决心，得到了广大农民的热烈欢迎和衷心拥护。调查发现，农民普遍反映“现在农村政策真正好：作田的不要交农业税，还有补贴;作不了田的老人享低保，生活有保障”。在农村流传着一句顺口溜：“种田不纳税，上学不缴费，农民得实惠，和谐好社会。”但是，作为我国农村前所未有的新的政策措施，惠农政策不可避免地存在着一些值得注意的问题。
1.一些惠农政策不利于农业规模化经营
土地规模化经营是我国农村市场经济发展和工业化、城市化发展的必然要求。但有的惠农政策却可能对农村发展的这个大趋势产生一定影响。以取消农业税这一重大惠农政策为例。调查中①，笔者发现，从长远来看，取消农业税等惠农政策带来的人们对务农观念的改变有可能对农业的规模化经营发展产生一定程度的影响。取消农业税前，务农的人容易被视为“没有作为，没有出息，没有搞头”的人;取消农业税后，特别在经济不太发达的农村地区，务农成了相对有吸引力的职业，“要地热”的现象也随之出现。“要地热”的出现意味着土地零散经营的强化。虽然国家允许村民土地承包经营的转让，但现实中这样做容易导致土地的粗放式经营，削弱土地地力。笔者调查的松柏村也出现了这样的现象。以松柏村第六组为例：农业税取消前第六组有农业劳动者20户，其中有5户种田面积接近或超过10亩;农业税取消后，农业劳动者增加为24户，占到总户数32户的75%，其中只有2户拥有接近10亩的田地。而这2户农民由于担心租种的田地可能随时被“要回”，因此，一般借助化肥等无机肥料种田，不敢对土地进行长期投资。
2.一些惠农政策可能延缓务工经商者市民化进程
“减少农民，才能富裕农民”这是学界在三农研究中的一个共识。“减少农民”的方法是让一部分农民市民化。务工经商者阶层是农民中的先富阶层，也是农村中可能最先改变农民身份、变为市民的群体。然而一些惠农政策没有充分考虑到这一群体的特点，使他们市民化的动力不足。一方面粮食补贴和田地转租中收获的“无本”利润，在一定程度上影响了农民市民化的积极性;另一方面进入城市的门槛仍然比较高，使他们对城市市民生活可望不可及。他们中的一部分人开始改变之前定居城市的想法，或者至少不打算放弃家乡的承包田而做一个彻底城里人。在松柏村，取消农业税前，有17户务工经商者选择在“大城市”、“城镇”生活，占务工经商者的54·84%。而取消农业税后，选择在“大城市”、“城镇”生活的只有12户务工经商者，占务工经商者阶层的38·71%，比取消农业税前明显减少。
3.惠农政策农民受益有限
惠农政策的直接目标是要让农民受益，但现实中有时并非如此。一是存在惠农资金外流现象。据统计，我国政府财政对农业投资中有将近30%不能及时到位或根本不能到位。原审计署署长，现全国政协副主席李金华曾痛陈：“涉农管理中有法不依、有章不循的问题还比较严重，浪费资源，跑滴漏油的现象比较普遍，严重影响财政资金的投入效益和各项惠农政策的执行效果。”[1]二是变相涨价抵消惠农补贴。根据笔者对农机具购置补贴的调查，农机具享受补贴优惠后不少农机具抬高了价格，一般基本上是国家补贴多少，农机具价格上涨多少。对此，国家并不是没有规范措施，湖南省2007年制定了农业机械购置补贴产品目录，但这些目录不可能对产品价格进行具体规定，对享受补贴的农机具只制定了一个最高限价和补贴额。这为经销商抬价创造了一个较大的空间，享受补贴政策的农机具的销售价并没有超过最高限价(基本上都是最高限价)，但很可能比平时的市场价高出许多。国家对购买农机具的政策优惠没有落到农民手上，农民只得了个感觉而已。三是农业生产资料价格上涨过快抵消了部分对农民的政策优惠。农业税取消了，农业补贴增加了，但农民种地必需的化肥、种子、地膜和农机具等农资价格也在不断上涨。一些研究表明，近年来农资价格一路飙升，将使减免农业税、粮补、农产品涨价等增收因素带给农民的好处大打折扣[2]。同时，农资价格走势的不确定性，也使农资生产厂家、农资经销商和农民陷入“想生产却又不敢大规模生产”、“想储存却又不敢储存”的两难境地。
4.农村公共服务短缺问题并未缓解
农村公共产品与公共服务是农村经济社会稳定与发展的基础条件，也是惠农政策支持的主要内容。取消农业税后，中央和省市财政无疑是最具有提供能力也是责无旁贷的主体，但它们一般是通过补贴和直接投资解决大范围的、重点地区的基础设施建设，其项目相对于广大的农村而言十分有限。就县乡基层政府而言，少数经济实力雄厚的，还可以为国家和省市惠农项目配套资金;但大部分县乡财政入不敷出无力为国家或省级惠农项目提供配套资金，少数地区还存在克扣上级惠农资金的情况。村组集体是最低一层负责提供公共产品与服务的组织，然而，取消农业税后公积金和公益金也已经取消，农村各项补贴直接到农户账户，“一事一议”制度事实上又没有建立起来，村集体经费没有来源，公共服务难以为继。从问卷调查的数据也可看出这些问题的存在。在调查中，虽然40%的村民认为自2005年免征农业税以来，村里的道路修建与农田基本建设“有一些改善”，但是有34%的村民认为村里用于道路修建与农田基本建设等公共产品的资金“减少了”。
二、惠农政策存在问题的原因分析
一位研究三农政策的学者曾指出，精心设计的政策在现实中往往发生错位，可能出现“播下龙种，收获跳蚤”的尴尬[3]。如上所述，新时期密集出台的一些惠农政策也同样遇到类似的尴尬。出现这些问题的原因主要在于对惠农政策缺乏深入的研究和合理的安排。
1.惠农政策实施中权利过分集中于政府
公共政策是政府实施公共管理的一种基本手段，无疑应该由政府来主导。但我国惠农政策实施中各环节都由政府主导，没有与非盈利组织合作，缺乏农民的参与，成为了政府的“独角戏”。一是中央政府高度集权。我国实行高度集中的惠农政策制定体制，惠农政策主要由中央政府制定，政策资源主要集中在中央，地方政府处于被动地位。二是农民参与不够。农民的需求通常只反映到乡镇一级，而乡镇没有动力也没有合适的渠道向政策制定部门反映农民的需求。制定政策的中央政府难以了解基层政府和农民的意愿，往往根据一些部门对形势的研判制定政策，而政府部门常常基于部门利益形成有利于部门的规则，有意无意地忽视农民的意愿。三是缺乏非盈利组织的参与。由于惠农政策资金大多由中央政府提供，块块(地方政府)与条条(政府部门)都争夺惠农政策的执行权，互相之间存在着博弈。同时，两者也互相团结，紧紧把握惠农政策的执行权，排斥非盈利组织的参与，使惠农政策执行成为纯粹的政府行为，从而导致惠农政策中出现官僚主义的种种问题。
2.惠农政策机制不完善
公共政策是一个系统工程，政策机制由制定、执行、监督和反馈等各环节构成一个统一的整体。我国不断出台惠农政策，却对惠农政策机制缺乏研究和建设。我国惠农政策一直存在重制定和执行，轻视监督和反馈环节的倾向。虽然政府规定了一系列的监督措施，但基本上是政府内部的监督，社会监督机制没有建立起来。政府内部的监督，往往是“自己人”监督“自己人”，监督随意性强。信息反馈是公共政策的重要环节，但我国惠农政策有意无意地忽视了反馈机制的建设，反馈机制的缺位使农民的价值、利益、要求不能反馈到惠农政策上来，使得政策制定、实施和监督的好坏都缺乏鉴别依据，导致惠农政策可能脱离实际和背离农民利益。
3.惠农政策目标不明确、重点不突出
一是惠农政策缺乏与三农发展的长远目标的有效衔接。自农业税取消以来，随着国家财政的大幅增加，国家支农的力度和能力空前加大。惠农政策在密集出台时，缺乏对其长远效果的深入研究。过分强调支农力度，追求短期效应，而忽视了与三农发展长远目标的衔接。二是政策没能把握重点和关键环节。譬如粮食直补政策，这是支持和鼓励农民进行粮食生产的一项惠农政策。按规定直补款应依据种植的田亩面积发放，但由于村集体按人头平分田地，在实际操作中演变为按人口平均分配粮食直补款。不种粮的人也得到了粮食直补款，使得粮食直补变为一种对所有农民的福利，这种“大锅饭”不能起到鼓励种粮的作用。所以，袁隆平院士也痛批粮食直补没补到点子上[4]。
三、完善和落实惠农政策的建议
新时期的惠农政策总体上是成功的，应进一步加大实施力度，将其落到实处。在此基础上，针对存在的一些具体问题，本研究认为应牢牢把握农民分化、经济市场化、公共服务能力建设三个大的方面采取有针对性的措施，调整农村政策重点，把保护农业劳动者的利益作为制定和实施三农政策的出发点，着力解决农业劳动者最关心直接最现实的利益问题。促进离乡农民市民化，保障进城农民的平等权益，开放户籍，以土地、住宅换社保，以离乡务工经商者的市民化为突破口力推三农发展。完善惠农政策机制，实施政府、非盈利组织、农民合理分权，建立稳定、规范、多元的支农投入机制，加强惠农政策的监督检查，健全惠农政策信息传输和反馈机制。大规模培养新型农民，建立农民培训的市场竞争机制，大量发行“培训券”，加快实现培养一代新型农民的宏伟目标。
1.把保护农业劳动者的利益作为制定和实施三农政策的出发点
为什么好政策并不一定产生好效果 主要原因在于政策涉及面太宽，缺乏重点和针对性。毛泽东曾说过，没有重点就没有政策①。三农政策必须在错综复杂的三农问题中找到重点和关键点进行突破。要找到三农问题的关键点，必须先弄清“谁是农民”，因为自20世纪80年代以来，农民已经发生了分化，谈农民就须首先对农民做具体分析。陆学艺等学者对此进行过很多研究，认为，当代中国农民已经分化为农业劳动者、农民工、私营企业主等八个阶层[5]。不同阶层，有不同特点与利益要求，在三农发展中的地位也不相同，采取的政策自然也要有区别。而所谓的农民，从原本意义上讲，是指种地、种粮等以务农为主的农业劳动者，在学界又称“务农者”或将其细分为纯农户和以农业为主的兼业户。近年来官方一些文件中较多出现的是“种粮农民”和“种地农民”。在当代中国，真正的农民其实是农业劳动者，惠农政策真正要惠及的就是农业劳动者。
笔者曾提出把保护农业劳动者的利益放在解决三农问题的第一位的观点，这是因为：首先，农业劳动者是中国社会人数最多的群体;其次，农业劳动者是农产品的主要供给者;再次，农业劳动者是我国社会同质性最强的阶层;最后，农业劳动者是最容易边缘化的群体[6]。当代中国农民问题的实质就是这些农业劳动者的问题。中国农村政策的重点就是要采取有力措施保护农业劳动者的利益，减轻他们的负担，增加他们的收入，调动他们的积极性。要把保护农业劳动者的利益作为制定三农政策的出发点，就是要有意识地把农业劳动者与农民中的其他群体区分开来，制定针对农业劳动者特点的扶持政策。只有这样惠农政策才会目标明确，重点突出。
2.以离乡务工经商者的市民化为突破口力推“三农三化”
中国三农问题盘根错节，学界对解决三农问题也是众说纷纭。但有一点形成了高度的共识，就是城乡二元结构是中国三农问题的根本症结所在，只有化解二元结构，才能解决三农问题。关于如何化解二元结构，学界已经提出了很多方案[7]。笔者曾提出要大力推进“三农三化”，即农业产业化、农村城市化和农民市民化：通过发展农业产业化，实现工、农、商相结合;通过促进农民市民化，减少传统农民;通过推进农村城市化，实现“城市社会包围农村”，达到城乡一体化[8]。“三农三化”是三农发展的宏观思路，其基本点在于农民市民化。农民市民化强调从身份上改变农民，减少农民，是解决“三农问题”的根本途径。但是在农民阶层日益分化的今天，需要进一步追问，农民市民化的突破口在哪里 通过实地调查，笔者认为离乡务工经商者最容易市民化，最有可能成为解决“三农”问题的突破口。因为离乡的务工经商者具备以下几个特点：(1)他们一般有一定的文化程度，具备了一定的经济基础，掌握了在城市谋生的技能技巧;(2)他们有或长或短的城市生活经历，一般接受了城市的生活方式，对城市生活充满向往;(3)他们中一部分已经不习惯农村生活，对农业不熟悉，对农村缺乏感情，即使身回农村，但心留在城市。中国三农政策的基本方向应该是促进这些人彻底离开农村，成为完全的城市人。而不应迫使他们再次成为农民。即使离乡的务工经商者在城市找不到工作，也应该作为城市失业人口对待，而不是把农村作为他们的最后避风港。其实，将那些暂时没找到工作的进城农民作为失业市民对待，其社会成本比持续目前的双栖状态要小。中国8亿农民至少一半应转为市民，其先头部队就是离乡的务工经商者，三农政策应该服从于这一客观趋势。
然而一些惠农政策没有考虑到这一群体的特点，使他们市民化的动力不足。应抓住时机，通过政策引导离乡务工经商农民彻底转变身份成为市民。为此要把握三个重点。一是要保障进城农民的基本权益。认可他们的地位，离乡进城的务工经商人员就是城市人，享有与城市居民同等的权利和义务。善待离乡进城的务工经商人员，为他们在城市成家立业创造条件，实现进城务工经商人员子女就学、公共卫生、住房租购与城镇居民享有同等待遇。二是逐步开放户籍。我国的户籍登记是一种严格的行政审批。这种“行政审批”在计划经济时代和生产力水平较低的情况下，曾发挥过积极作用。但在当代中国，对大部分城市应放开户籍，尤其是在中小城市，只要在城里拥有住房和比较稳定的收入来源，就可以登记为居民，不应再设置其他障碍。三是以土地、住宅换社保。目前，进城农民之所以成为城市和农村的边缘人，主要原因在于社会保障问题。应通过制度设计，把进城农民在农村的权益转化为参加城市社保的资本。一般说来，进城农民在农村的大宗权益主要是土地承包权和房屋及宅基地。这两项其实都可以转化为农民参加城市社保的资本。学界对“以土地换社保”进行了很多探讨，认为是解决进城农民社会保障和促进他们完全脱离农村的可行办法[9]。如何把进城农民在农村的房屋及宅基地转化为他们成为市民的资本，也是学界和政界所关注的问题。有学者提出发房屋券、鼓励农民工进城买房的建议[10]。这一建议颇有新意，当然也有值得商榷之处。除了操作上的困难外，在理论上也有需要澄清的地方。农民在城市的住房属商品，主要应通过市场途径解决。即使为了消化城市现有的多余房，发房屋券也只能作为暂时措施，不能作为长久的制度安排。另一方面，进城农民的社会保障，则属于公共产品，是政策应承担的责任。依据农民在农村的房屋发社保券，然后凭券在城市兑换相应的社会保障，倒是一个很值得探讨的思路。与其政府花钱为进城农民建立社会保障(这是政府的基本责任)，不如引导农民将农村住宅转化为社保资金，促使农民完全市民化。
3.通过政府、非盈利组织、农民合理分权完善惠农政策机制
惠农政策是政府为农村提供公共服务的具体表现。值得注意的是，惠农政策不是简单的行政干预，而应是在充分利用市场力量、推进市场化的前提下，本着公开、竞争的原则，合理划分政府、农村非盈利组织和农民的职责和权限。首先，要充分尊重农民的主体作用。惠农政策是为了农民，也必须依靠农民，要“还权于农”，在惠农政策的制定、执行、监督和反馈的各个环节都应保障农民的知情权、参与权。其次，政府应承担惠农政策提供者与管理者的责任。政府的主要职责是确保惠农政策的有效提供与公平分配，确保广大农民共享惠农政策的成果，杜绝损害人民群众利益的不良行动[11]。最后，要充分发挥农村非盈利组织在惠农政策实施中的作用。各类农村非盈利组织参与农村公共服务，可以更加贴近农民的自身需求并有利于克服政府单方履行惠农政策产生的低效率、低质量等问题。除了少数涉及国家安全、经济和社会稳定的惠农政策应由政府直接实施外，大部分惠农政策的实施权，应该由政府部门、农村非盈利组织与农民共同行使，共同承担风险和责任。政府可通过与农村非盈利性民间组织签订承包合同以实现惠农政策项目上的相互合作，如将国家下拨的补贴款作为经费提供给非盈利组织，非盈利组织按合同要求向农民提供服务。
惠农政策是由制定、执行、监督和反馈等各个环节组成的一个有机整体，但我国惠农政策各环节不完善且配合不协调，导致惠农政策往往偏离所要解决的问题，农民不受益。为保障惠农政策真正惠农，必须根据实际情况不断改进和完善惠农机制。一是建立稳定、规范、多元的支农投入机制。要推进覆盖城乡的公共财政制度建设，以县级财政建设为重点，增加对县财政的一般性转移支付，明确县财政保障农村公共服务的主要责任。以乡镇为枢纽，畅通上级资金经过乡镇分发到农村的渠道，明确乡镇为农服务的具体职能。以农村社区为基础，建立健全能适应农村发展需要的，以政府扶持资金为引导，以集体经济为基础，以“一事一议”和其它资本投入为补充的乡村公共产品筹资机制。二是要不断提高惠农政策的执行水平。应保障政府官员的正当利益，满足乡镇政府和村组织的合理利益需求，逐步取消一些重要民生项目的地方资金配套要求，保障惠农政策的有效执行。简化补贴办法，对有关资金进行整合捆绑，实行由财政部门集中管理、集中分配和集中支付，克服重复分配、分散使用的状况，从整体上提高惠农资金的使用效益。三是加强惠农政策的监督检查。各级纪检监察机关和财政、农办、农民负担监督部门，要经常性地开展明查暗访，对重要环节、重点部位进行重点监督。要创新惠农政策的监督方式，可考虑由专业研究机构或调查公司等第三方力量介入对政策落实状况的监督、检查环节，以提高监督、检查的有效性和真实性。四是健全惠农政策信息传输和反馈机制。加强惠农政策信息传播体系建设，在借助电视、广播以及网络等现代传媒快速、高效地传递惠农政策信息的同时，还应通过村民大会或“黑板报”等传统方式向农民及时准确、细致地宣传有关惠农政策。要提高农民参与惠农政策实施的意识。在惠农政策中，农民不应只是顺从的目标群体，也不是被动的“政策客体”或“政策对象”，而是能够自觉认识到政策目标与自身利益之间的关系，并作出积极反应的主体。要创造条件促进农民与政府双方对政策的沟通与交流，重视农民对惠农政策的信息反馈，提高农民参与惠农政策制定、执行和监督的积极性。
4.健全农民培训市场机制确保农民培训的选择权
现在有一种误区，认为解决三农问题，只要有钱，加大对农村基础设施的投入就可解决问题。加大农村基础设施的投入是非常必要的，但对三农发展而言，更重要的是提高农民素质，更迫切的任务是开展农民培训。《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出，提高农民整体素质，培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民，是建设社会主义新农村的迫切需要。三农发展，首要的，也是核心的问题是农民的发展。惠农政策的成效，最终要由农民生活的改善和农民素质提高的程度来衡量。要高度重视农民培训工作，创新农民培训机制，大规模培训农民，努力将人口重担转化为人力资源宝库。建立农民培训的市场竞争机制至关重要。经过30多年的改革开放，我国已经基本上建立起了市场经济体制，但我国的教育体制依然没有发生根本性的变革，是计划经济色彩仍十分浓厚的少数领域之一。我国的农民培训已开展多年，取得了较大成绩，但现行的农民培训基本局限在政府举办的职业教育或农广校机构，带有沉重的计划经济的色彩，缺乏市场竞争，脱离农民需要，有些地方农民培训甚至演变成了另一种农民负担。在大规模培训农民的工作中，为确保农民培训的实际效果，避免“大规模培训”出现“大规模浪费”，有必要在全国范围内建立农民培训的市场竞争机制。应面向全社会通过公开招投标的方式，确定农民培训定点机构。要利用市场机制评估培训机构的培训质量和确定农民培训的精品课程，定期向社会公布和向农民推荐。要努力把低档次、低水平靠“垄断”而实行“强制”培训的机构排除在农民培训定点机构之外。邓小平曾指出：“生产关系究竟以什么形式为最好，恐怕要采取这样一种态度，就是哪种形式在哪个地方能够比较容易比较快的恢复和发展农业生产，就采取哪种形式;群众愿意采取哪种形式，就应该采取哪种形式，不合法的使它合法起来。”[12]农民培训究竟以什么形式和内容为最好，也应采取这样一种态度，即哪种形式在哪个地方能较快地被农民所接受，能最大程度调动农民积极性，就采取哪种形式;农民愿意采取哪种形式，就采取哪种形式;农民喜欢学什么内容，就培训什么内容。如果还没有一种形式、内容被农民接受的话，就要创造出一种能被农民接受的培训形式与内容来。在各地的探索中，农民比较欢迎的是发放“培训券”的方式。政府按指标直接向农民发放代表一定金额的培训券，农民凭券可以在一年中任何时候，在全国自由选择一家定点培训机构，自由选择培训内容。定点培训机构在农民结业后凭券到财政兑取现金。这样就把培训选择的权力交给了农民，能够调动农民的积极性，并促进培训机构之间的竞争，真正实现“培养一代新型农民”的历史使命，激发新农村强劲的发展活力和动力。