论我国农业科技发展的方向与战略
一、我国农业科技发展的背景：成就与问题
20世纪我国农业科技发展经历了三个阶段，一是传统技术发展阶段，二是传统技术改造与过渡阶段，三是传统技术与现代技术共存的“二元技术”发展阶段。第一阶段的特点是土地及劳动生产率均十分低下，农业资本有机构成极低，农业的产出主要受自然条件的制约，国民的食物安全得不到保证。第二阶段的特点是改造传统农业技术，其主要措施是改土、改肥和改良品种。在这一阶段，土地生产率和农业资本有机构成有明显的提高，国民的食物安全有明显的改善，但农业仍受自然环境的制约，传统农业的特征仍很典型。第三阶段的特点是现代良种、化肥及灌溉等土地替代型技术进步成为技术创新的主要方向。在这一阶段，土地生产率和农业资本有机构成都有显著的提高，农业产出摆脱了自然环境的根本性制约，但劳动生产率的提高与土地生产率的提高不同步，农业技术进步的主要贡献是通过土地生产率的极大提高初步解决了中国人的吃饭问题，并在土壤改良、作物多抗性育种和杂种优势利用、多熟种植、高产栽培、生物防治等优势领域继续保持世界领先的地位。
据统计，1949～1998年，我国在40多种农作物中共培育出近5000个新品种、新组合，主要农作物品种在全国范围内得到5～6次更新，每次更新的增产幅度都达到了10 %～30%。例如，粮食单产由1950年的1. 16吨／公顷增加到1997年的4.82吨／公顷，提高了3倍多，而粮食播种面积却由1950年的1. 144亿公顷减少到1997年的1.129亿公顷。种植业的科技贡献率达到42%以上，林业和牧业的科技贡献率分别达到29%和接近50%。
这个时期的技术需求模式应该是劳动密集与资本替代型。然而，由于技术创新激励严重异化，农业科研资源的配置无法有效地推动技术创新，造成劳动密集与资本替代型技术长期供给不足，以及科技落后于农村经济发展的局面。农业技术创新和技术供给不足，对我国农业资源与环境甚至农民收入均施加了很大的负面影响。例如，我国化肥利用率仅为30 %～40%，仅此一项每年浪费化肥近3000万吨，相当于农民多投入300多亿元。水资源短缺问题尤为突出，每年因缺水造成的直接经济损失达2000多亿元，但灌溉水利用率仅为30%～40%，每年灌溉用水至少浪费1100多亿立方米，相当于近4条黄河的有效供水量。化肥、农药的利用率低，不仅农业生产成本降不下来，而且造成了严重的环境污染。我国农业资源的人均占有量很低，但水土流失、土地沙化、环境污染等生态环境恶化的势头还没有遏制住，农业生态环境的恶化使有限的资源基础更加脆弱。更为严重的是，缓解资源与环境压力的任何努力都受到了来自农民基本生计需求的冲击。从政策层面上看，除非实施退耕还林还草这样的生态补偿政策，否则这些问题将很难解决。从技术层面上看，现有的资源节约型技术在成本效益的硬约束下很难推广应用，而低成本的资源节约型技术的研发又十分不足，使农业生产的稳定性遭到了严峻的挑战。技术对农业生产与资源之间的互动影响是十分复杂的，对这一过程的研发取决于新的研发战略方案，现行单学科思维与分学科研究很难有所突破与创新。
二、目前及未来我国农业科技发展的方向
由于农业商品率低而且农业技术研发缺乏用户机制、信息传递机制，政府的诱导有很大的盲目性和偏差，致使农业技术研发不能很好地与生产相结合。科研群体追求的和政府确立的农业研发目标基本上源于西方发达国家的农业技术方案，或者说主流农业研发趋附于国际发达农业的模式与经验，严重脱离了中国实际，以致事关我国农业大局的几个主要问题在过去数十年里几乎很少有重大突破。农业技术研发行为与农业发展的实际状况相互脱离，造成一方面农民缺乏技术，另一方面科学工作者乐于获奖、不思应用的现象。
（一）技术创新的方向
1．必须考虑不同地区之间的差异。20世纪80年代以来，由于非农就业迅速增加，以土地替代为主的单一技术模式已被打破，农业中的劳动替代技术在许多地区有了很大发展，农业技术模式多元化格局已初见端倪。第一，在工业发达的沿海和大城市郊区，农业技术模式已开始向资本密集型过渡，其特点是以设施替代劳动和土地。这种技术模式的发育是与这类地区的资源及社会经济发展状况相适应的。据不完全统计，1978年全国大棚面积仅为0. 54万公顷，1994年日光温室发展到93万公顷，大棚8.7万公顷，大棚与温室合计面积达100多万公顷，再加上小棚213万公顷，我国一跃成为世界上设施栽培面积最大的国家，农业高新技术企业也由此脱颖而出。该地区农业技术发展的方向是按照国际标准创新，提高竞争力。第二，在中部地区或以农业为主要收入来源的地区，农业技术模式的发育状况要相对复杂一些。首先，这些地区的土地生产率已达到相当高的程度，进一步提升土地生产率将会造成边际收益下降和资源、环境恶化。其次，这些地区非农就业比率相对较低，农民收入主要来源于农业。由于受农业劳动力剩余和土地相对稀缺的双重挤压，农业劳动生产率相对较低，因此，农业技术变革趋向于土地节约的技术进步，如多熟种植、间套作和节肥、节水等。在这些地区，有助于提高劳动生产率的技术会很快被传播与采用，所以特别适宜开发能增加劳动就业且节约资本的技术。第三，在以生存性农业为主的贫困地区或山区，劳动力与土地稀缺的特征均不明显。由于劳动力投向农业的机会成本很低，劳动生产率与土地生产率均十分低下。这类地区农业技术发展的方向是提升土地生产率，生物技术如良种、化肥、农膜是该地区农业技术发展的主要内容。该地区农业技术发展将主要集中于生产条件的改善与生物技术的应用。
2．必须与我国农业的特征相适宜。从目前的农业科技投入结构、农业科研活动和社会倡导的主流意识来看，“内生性”的农业技术创新机制尚未得到有效发育，与我国农业特征相适宜的科技不论供给还是储备都严重不足。农业部门的技术研发与工业部门完全不同。我国工业技术的研发与西方发达国家是基本相似的，例如，中国研制飞机与美国研制飞机对技术的要求是一致的：而农业技术研发则有很大的不同，所以研发机制和内容应有所不同。在发达国家，农业科技的贡献率和转化率都在70%以上，而我国的科技成果转化率不到40%。发达国家的农业有两种类型。一是北美的大农场。这类农业的特征是生产规模大，产品商品率高，是工业式的农业。这类农业以高度发达的劳动替代技术为主体，如机械等，生物技术的特征也符合劳动节约的要求，劳动受到机械和生物技术的双重替代，因此，劳动生产率很高。近40年来，随着耕地的兼并，美国家庭农场的数量由650多万个减少到260多万个，农场的平均耕地面积由60多公顷扩大到170公顷。40%以上的家庭农场、70%以上的家庭牧场拥有计算机并进入各种网络，经济效益和竞争能力均很高。生产的专业化、区域化和管理的企业化成为这类农业的重要特征和发展趋势。二是欧洲的家庭农场。这类农业的特征是规模相对较小，但人均规模仍较大，资本高度密集，却缺乏竞争力，需要得到政策的保护。这类农业的技术选择也趋向于节约劳动或提高劳动生产率。很显然，西方农业的技术结构完全不同于我国国情。因此，按西方标准确定我国农业技术研发行为的做法会妨碍科技与农业及农村发展的有机结合，并造成农业生产技术的短缺。
3．必须与经济发展阶段相适应。我国未来的一段时间内国民经济增长率将维持在7%左右。按照这样的经济增长速度，平均每年只能吸纳600万～700万的农业剩余劳动力。我国现有4.6亿农村劳动力，其中，农业和乡镇企业分别容纳了1.3亿人，外出经商0.5亿人，从事其他经营活动约0.2亿人，其余1.3亿为剩余劳动力。今后，农村每年新增劳动力1000万人，因土地减少每年新增剩余劳动力600万人。如果每年只能吸收600万- 700万人，这意味着在已有1.3亿剩余劳动力的基础上每年还会新增900万～1000万农业劳动力。由此可见，较高的土地生产率被过剩的农业劳动力抵消而造成的农业比较利益低下，依然是我国农业及农村发展面临的根本问题。这一局面不论从政治还是从社会角度来看，都十分严峻。所以，现在及今后较长的一段时间内我国农业技术研发要以增加劳动就业与节约资本为目标。资本密集型技术的研发应与劳动生产率的提高同步，否则就会造成劳动力资源的严重浪费。加入WIO以后，我国农业问题会变得更为复杂，主要是生产小麦、玉米、棉花的农民有可能破产。虽然目前我国在蔬菜、果品、畜产品生产上具有比较优势，但由于没有得到农业技术研发的有力支持，尚未形成合乎国际标准的生产技术体系，我国农民将不得不承受来自内部升级困难和外部挤压的双重压力。这也是农业科技工作者面临的新挑战。
（二）体制创新的方向
我国农业技术研发不论制度安排还是投入方向以及研发活动的微观管理，都在相当程度土脱离了中国的实际。其主要依据是：第一，中国农村实用技术供给缺短的局面已持续20余年，至今仍未有实质性的改善。政府于20世纪80年代认识到这一问题，并提出了“科技兴农”的口号，但在农户型节水、节肥等农作技术方面一直没有根本性的突破。第二，由于科技研发目标与用户的经济社会条件相背离，农业技术研发的突破不能有效地引发农业生产变革。大量所谓的高、精、尖研究最多只能在大农场或工业化程度高的城镇郊区运用。第三，非正式（未得到国家支持，或不是由大学、研究所执行的）研发活动的不断涌现，意味着主流研发活动满足不了用户的需求。也就是说，尽管20世纪80年代以来国家对农业研发活动的支持有大幅增加，但技术进步贡献率的增加却是十分缓慢的。
1．农业科研体系存在的问题。我国的农业研究主要是在横向两个系统和纵向两个层次上进行的。大学和研究机构贯穿于从中央到地方两个层次，它们获得了95%的研究经费，但这一系统的效率是值得讨论的。例如，我国广泛应用的杂交水稻、掖单系列的玉米均不是来自于这一系统的研发，而且在初始阶段还遭到该系统的抵制。研发活动效益低下的问题一直延续论我国农业科技发展的方向与战略至今，主要是决策的政治理性与经济理性的冲突使然。由于受某种意义上的科学主义甚至泛科学主义思潮的影响，学者的建议往往成了决策的依据。例如，我国的各种科技发展计划均是在大量专家的参与下制订的，研究的优先领域往往取决于他们的偏好而不是用户的需要。其实，科技发展计划或研究优先领域应该在发展专家的组织下，由包括专业专家甚至农民代表在内的各方面人士参与确定。由于专业专家在决策中的作用以及政府对这些专家的政治礼遇，大学和研究机构的研究工作的评判也自然由这类专家做出。大学和研究机构中的激励评价体系的非结构化和专业利益的驱动，严重妨碍了科研活动向应用领域接近，甚至排斥综合性、应用性的研发活动。近年来农业科研中高技术化倾向十分严重，激励导向几乎完全趋同于高、精、尖，如分子生物学、遗传工程等。从事这些领域的研究人员优先获得大量的资金及荣誉，极大地伤害了从事应用研究人员的积极性，以致大学和研究机构中几乎没有多少人研究农民所需要的技术。大学和研究机构把论文及获奖作为晋升与发展的主要指标，严重影响了从事应用技术研究的人员的发展。从事实验室研究，每年可以写数篇论文，也容易在国内外发表．而从事应用技术研究的人员在1～2年都无法写出一篇象样的论文。政府一方面强化这种科学主义的研究结构，另一方面又通过科研体制改革来推动研究与生产的结合，由此造成了政策实施目标的异化。大学和研究机构这种非用户、非市场型的制度配置是造成农业应用技术供给不足的主要原因之一。值得注意的是，近年来国家在科技奖励方面的改革正朝着促进社会经济发展的方向迈进。袁隆平先生获奖一事将会鼓励更多的研究人员和研究机构调整研究方向，转向涉及国计民生的重大应用性研究。
2．农业技术推广体系存在的问题。我国农业技术推广体系在过去10多年里一直面临着
推广资金不足和推广体系不够完善的双重制约。发达国家的农技推广经费一般占农业总产值的0.6%～1.0%，发展中国家在0.5%左右，而我国不足0.2%，人均经费更少。尽管长期形成的自上而下的农业技术推广模式已不适应农村经济的新形势，但农业技术推广体系的改革步履维艰。首先，由于缺乏行之有效的应用技术供给，推广部门无力向农民推荐更多的有效技术；其次，虽然有些农业技术已经成熟，但由于缺乏推广人员，仍无法转移到农民手中，农业科技成果转化率仅为30%～40%；第三，有些技术虽进行过研究，但与生产实践脱节，无法应用到生产中去。此外，还有一些技术在我国尚属空白。农业技术推广工作难的另一个原因是分割的学科结构与农村所需的综合服务不适应。我国农村发展与推广的教育、培训体系还很不完善，推广人员不具备综合的知识与技能。鉴于单纯的技术推广必然要演进到综合的技术服务，国家和省级农业技术推广队伍已完成了机构的综合化，农村发展与农业推广的高等教育已在10多所院校启动。这无疑有助于农业推广工作的用户化和市场化。
3．农业科技政策存在的问题。我国现行农业科技政策的结构化不明显。农业研发目标缺乏结构性的安排，致使资源的投入过多地集中在赶超国际水平的研究领域，应用研究的投入与激励均严重不足。农业研究优先领域的确定缺乏科学程序和用户参与，造成研发活动与应用的断层。农业研究的监测与评估也缺乏科学程序和用户参与，大部分研发成果的评估处于研发群体相互评估、利益交换的恶性循环之中，加大了研发活动质量控制的难度。国家级的研发项目在集中优势资源方面发挥了积极作用，但在科研机构中产生了不应有的项目及学科歧视，造成了十分明显的“寻租”现象。农业科技政策在如何发育不同类型的农业技术体系方面缺乏明确的政策含义，特别是在如何建立以劳动密集和资本节约为主要特征的技术体系方面缺乏论我国农业科技发展的方向与战略明确的政策手段。
4．新的变革已经开始。目前，诱导技术变革的信号已经开始发挥作用，并成功地诱导出了诸如以改良水果品质为目标的劳动密集型生产技术的创新，但这些技术创新不是来自于大学和研究所，而是来自民间。这意味着现行体制下的大学与研究机构对诱导信息的反应还比较迟缓，或者说缺乏反应的机制。民间农业技术研发和推广的悄然兴起是近年来科技体制改革与市场经济发展的一个结果，它对农村发展起到了十分重要的作用。据调查，全国大部分地区的农业技术创新活动主要来源于民间的开发与推广，这种变化是和大批科技人员甚至教授受聘于民间机构及由此引发的人才良性流动密切相关的。这些研发或推广活动使许多农民的收入提高了几倍，而采用的技术几乎都具有劳动密集与资本节约的特点。山东地区保护地栽培技术向广大中西部地区扩散，并在传播的过程中不断地适应与改良，就是一个例证。这种做法既符合农业生产的地域生态特点，也符合用户受益的激励原则。它的成功说明我国民间蕴藏着巨大的科技潜力，也说明了地方政府扶持的重要性。它显示了农业研究与开发分权化的生命力，也预示着应用研究将逐渐地方化的趋势。随着地方财政的改善，地方资助的应用技术研究、开发与推广，将会成为支撑地方经济，特别是农村经济发展的重要支柱。
三、关于农业科技发展政策的探讨
农业技术政策的机制在于依托诱导型和强制型制度变迁获得预期的技术变革效应。政策手段的选择取决于技术变革的方向和受益群体的利益取向。例如，以市场激励为手段的政策不一定必然导致资源节约型技术的创新，因为受益群体对技术的选择并一定遵循经济理性的原则。有关农牧交错带草场围栏技术的评估结果表明，农民的草场互相交织在一起会妨碍农民对围栏技术的采用。因此，需要采用诱导型的制度变迁政策，如调整农户草场的分布来诱导农民采用围栏技术。以诱导型制度变迁为主要手段的农业技术政策体系，旨在为提高农业劳动生产率和采用资本节约技术创造良好的环境。这意味着农业技术政策将更趋向于制度化的政策激励而非物质化的项目激励。我国农业研发项目始终要以提高劳动生产率和节约资本为目标。农业技术变革的方向将遵循劳动力价格、土地价格与资本价格之间的有机互动。在目前及今后很长的一段时期内，旨在替代土地和资本的技术将会成为提高劳动生产率的主要选择。研发活动的阶层化已经造成了十分严重的负面影响。它不仅造成了不合理的资源配置，而且诱发了研发活动在微观水平上的配置失衡。CGIAR(国际农业研究咨询小组)系统所资助的以农民为中心的研究已进行了10多年，但在我国则很少有人问津。因为无论从政策上还是在研究机构，这一类研究被认为是低水平研究。所以，必须消除歧视性的政策激励。例如，有关国家未来发展实力的研发活动，如生物工程等，不应成为“高水平研究”的标志。要发育并建立以用户参与为核心的农业研究优先序列选择体系，以彻底打破由专家垄断农业研究规划的局面。农业研究的规划、大中型研究项目的执行要实行招标制和监理制，将项目的制定、执行、监测评估的利益主体分离，逐步建立以效率、效益为主要指标的农业研究管理体系。要鼓励发育基层性的研发机制，包括建立由中央、省与县共同投资的研究基金以及地方性的应用性开发研究机构，以适应农业地域性强的特点。同时，应将地方性的研究视同于任何一项国家级的研究计划，使过剩的农业研究力量向地方经济发展的需要上集中。
（作者单位：中国农业大学农村发展学院）