我国农村土地流转制度的优化选择
根据我国《土地管理法》第8条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”由此可以发现农村土地是一个涵盖范围较为宽泛的概念，从法律规范的权属形态角度可以分为国有和集体所有两种。农地关系即是依据有关农地法律规范所产生的围绕农地的归属、利用、流转等发生的主体间权利义务关系，包括农地所有（归属）、使用和流转关系，由此形成的农地权利形态有农地所有权、农地使用权、农地抵押权等农地物权，以及农地承包权、租赁权等农地债权。其中农地流转关系应包括农地所有权的流转和农地使用权的流转两种流转关系。由于我国法律的限制，农村集体经济组织可以出让土地所有权，但只能通过土地征用程序出让给国家，也可以放弃其土地所有权，在这种情况下土地所有权自动转归国家所有，农地的所有权的流转仅仅是一种由集体所有权变为国有土地所有权的单向移转。我们于通常意义上所理解的农地流转制度应是农地使用权进入流通领域，通过一定的运作方式（转包、出租、抵押、作价入股等）在不同主体之间流动，以实现土地规模效益经营的制度。
十一届三中全会以来，随着家庭联产承包责任制的推行，作为坚持农村集体所有制经济的新型生产关系——土地承包关系在农村普遍建立起来，并形成了“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”这一存在于国家、集体、农户三者之间的“集体公有、有偿利用”的新型农地产权关系，即有中国特色的农地产权关系。这一产权关系使农户获得了土地经营权，土地收益也真正实现了按劳分配。其实质内容是土地归农村集体经济组织全体成员所有，但由集体经济组织或村委会控制承包土地的分配和调整、土地收益的征收和支配、土地利用的规划和保护等。农户通过承包合同的形式，取得土地的承包经营权。这一制度激发了农户的生产积极性，提高了劳动生产率。但由于农业生产分散经营本身的特性及该种制度在流转问题上的设计缺陷，决定了农业劳动生产率在20世纪80年代中期以后不能持续提高，农村经济不能持续增长。在比较利益的驱动下，部分农民离开土地，使土地撂空和闲置现象大量出现；另一方面，农地流失情况愈来愈严重，集体经济组织出于短期利益考虑，变相出让土地的行为日益增多，而诸多农户同样出于短期利益以及比较利益的考虑，对上述行为多持赞同支持态度。因此，进入20世纪90年代，家庭承包责任制下的农地流转制度日趋陷入困境。
一、我国目前农地流转制度的困境分析
1.产权缺陷
产权经济学家诺思指出：“有效率的经济组织需要建立制度化设施，并确立财产所有权，把个人的经济努力不断引向一种社会性的活动，使个人的收益率不断接近社会收益率。”使个人收益率不断接近社会收益率的有效益的所有权制度，要求明晰产权并有效保护已明晰的产权。而我国的农地产权关系并不明晰，主要表现在以下几个方面：
（1）产权主体的界定不明晰。1998年修订后的《土地管理法》第10条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”表面上，农地产权主体的界定是清晰的，但《土地管理法》并没有对乡镇农民集体、村民集体和村民小组之间的所有权边界进行界定，导致集体土地管理上的混乱，也经常出现乡村两级主体侵犯村民小组土地所有权现象。
（2）承包经营的收益分配界定不清。“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”缺乏量的规定，随着农业收益的增加，土地的增值和市场化程度的不断提高，有的地方在征收土地经营的收益分配上，过分强调国家和集体利益，而忽视农民利益，影响了农民的积极性。
（3）农户的承包经营权缺乏排它性和安全性。一方面，出于公平的考虑，承包地须按村人口平均划分，导致承包土地随着人口变化不断调整，弱化了农户对土地投资的欲望；另一方面，农户凭借单纯的成员权而非市场交易取得土地的形式决定了农户承包经营权权属结构的不完整。在完全市场经济条件下，生产要素必然要从低效益部门向高效益部门流动，从而实现资源的优化配置，而土地具有有限性和不可再生性，更需要合理流动，但由于农地流转制度的缺陷，实践中，我国农地资源的优化配置性流动情况极少，这已严重制约了农地资源配置效率的改进。
2.立法缺陷
目前虽说我国涉及农村土地的性质与使用权流转有关的法律有《宪法》、《民法通则》、《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》、《土地管理法》以及其他国务院各部委、各地方颁布的一系列法律性文件，从数量而言相关法律法规已不算少，但从其内容来看，仍然存在许多问题：
（1）有关农村集体土地产权主体的规定不明确。这一点已在上文有叙述。
（2）有关农村集体土地流转的规定不完善。《农村土地承包法》第32条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转”，从法理上讲，抵押权从属于物权，抵押权的设立和取得应当遵循物权法定原则，而目前的法律法规未规定相应的抵押登记部门，因此可以推定：通过家庭承包取得的土地承包经营权不能设立抵押。另外《土地管理法》第36条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让、或者出租用于非农业建设。”但第36条同时又规定：“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”这一规定不仅自相矛盾，而且在现实生活中，通过设立乡镇企业，取得土地使用权后又人为创造条件（如破产、兼并等方式）规避法律，以达到转让目的地的事例也屡见不鲜。尽管2004年10月8日国务院下发的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》指出，在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有的建设用地的使用权可以依法流转，这一规定意味着对《土地管理法》、《农村土地承包法》的触动，也是对农地流转制度进行创新的一个积极信号。但其不能代替目前的法律，而且规定也太片面、太笼统，缺乏操作性。这不仅导致了相应土地产权关系的模糊，而且增加了社会成本，制约了农地效益的提升。
二、农地流转模式比较
农地转包、转让、抵押、出租等流转模式，由于其分散性和自发性决定了流转的范围较小，无法从根本上解决农业规模经营的发展要求与土地零碎化的矛盾。相对于转包等流转模式，两田制、股份合作制、反租倒包、“四荒”拍卖等农地流转模式，在一定程度上实现了农业适度规模经营。
1.两田制
两田制是将农户土地划分为口粮田与承包责任田两种，口粮田作为社会保障用地，满足农民的基本生活需要，负担农业税，但不交纳其他费用，按人口划分到户。承包责任田则集中连片招标承包，负担农业税并向集体交纳标定的承包费。这一模式的制度优势在于：（1）在一定程度上兼顾了公平和效率，实现了责任田的适度规模经营；（2）实现了土地经营权和使用权的分离，有效地提高了土地利用效率；（3）防止了小土地经营的凝固化。其局限性则在于：（1）没有真正解决公平与效率的矛盾。如果按人平均分配口粮田，人口发生变化，就会调整口粮田的分配，从而改变土地的经营规模，影响了效率；（2）强化了集体经济组织配置土地的权利，弱化了农民的经营权。在农民无法干预和监督集体经济组织决策、分享土地收益的情况下，集体经济组织重新有偿分配承包土地，可能演变为变相加重农民负担，侵犯农民权利的行为；（3）两田制的实行，需要非农产业的发展，否则，它的实施会受到局限。
2.反租倒包
反租倒包指在农民自愿基础上，由乡村集体经济组织把农民承包地反租回来重新发包给有能力进行规模经营的个人或单位，原土地承包户从中获取相应的租金。其优势在于：（1）在分散生产的基础上实现了适度规模经营；（2）适当地化解了农户的生产经营风险，并使农户有时间从事其他经营活动；（3）有利于资金、技术、劳动力的集约化投放，提高土地资源利用率。其局限性在于：（1）容易产生乡村干部借反租倒包进行的寻租行为以及集体经济组织对土地承包经营权的侵犯；（2）对新的承包主体要求较高。
3.“四荒”拍卖
“四荒”拍卖是指由农村集体经济组织代表社区通过公开拍卖的方式，将荒山、荒坡、荒沟、荒滩的使用权出让给社区外的自然人或经济组织等，用于农林牧渔业的生产经营，并于期限届满后，将其收归集体经济组织的制度。“四荒”的使用权权限比较宽，根据“谁购买、谁治理、谁受益”的原则，当事人除享受充分的收益权外，使用权可以继承、转让、出租、抵押。
4.农地股份制
农地股份制最早发源于广东南海市，主要是在家庭联产承包制的基础上，在坚持土地集体所有权和土地经营承包权个人拥有的前提下，以农民个人的土地承包经营权和集体对土地的所有权分别入股的方式获取“土地股权”。由于农地股份制所具有的制度优势决定了其相对于两田制、反租倒包等农地流转模式是最优化的。其作为在土地承包关系基础上建立起来的一种制度创新或体制创新，使产权关系得到了明晰，并且把土地承包经营权从过去对土地的实物占有转化为价值占有，为土地流转奠定了基础，大多数农民因保留土地股权收益，可以放心离开土地从事第二、三产业。
三、农地股份制的基本做法与制度优势
1.基本做法
农地股份制并非只有一种形式，仅广东省就有“广州天河”、“深圳龙岗”、“佛山南海”等三种模式。但其基本做法大致相同，即：（1）土地折股。将社区内所有土地进行统一测量、评估之后，将其折算成股份，股权量化到户（人）；（2）股权分配。实践中有两种做法：第一种是设集体股和个人股。集体股归社区集体经济组织所有，其分红作为公共积累，不再收取集体提留；第二种是只设个人股，不设集体股，社区集体经济组织不参与分配，但收取集体提留；（3）建立股份制企业。将土地集中起来，进行统一规划和开发。对农业用地，采取竞标方式向愿意继续从事农业生产的农户或专业户发包。（4）股份制企业获取的土地承包费和国家征地补偿费收入，在扣留集体提留或集体股利后，按土地股份分配到户。以山东桓台县为例，其基本内容包括两点，一是以土地承包权作股，凡户口在农村的农民每人获得1股土地承包权；二是原有土地承包关系不变，人口增减、实际承包土地面积增减，都通过“股利”调节，即土地入股后所获得的股权与土地实物是分离的。再如，上海市农村集体土地股份制模式的基本程序是农民以土地使用权入股给集体经济组织，然后由集体经济组织再入股到乡（镇）或更高级的特定经济组织，由这个特定经济组织运作入股土地，并以固定的报酬返还给集体经济组织，集体经济组织再将所得的部分分配给入股的农民。在这个过程中，各主体的作用和贡献是：（1）农民以所承包的土地使用权入股，其机会成本是不能直接使用土地，失去在自己所承包土地上的就业机会，并不能直接收取土地利益。（2）集体经济组织在组织农民入股的同时，也有可能将尚未承包的机动田入股，同时承担配合特定经济组织完成土地流转的社会保障工作，承担部分社会公益事业的责任，比如修路等。（3）特定经济组织将各集体经济组织入股土地集中起来，打破原来的地界划分，进行统一整理，一方面提高了土地的价值，另一方面满足了用地者对土地的需求，然后根据市场需求和社会发展规划，向市场推出地块，并通过交易实现价值。
2.制度优势
（1）保证了家庭承包责任制的稳定性。从总体上看，家庭承包责任制是我国建国之后最有效率的制度安排之一，其促进经济发展的绩效有目共睹，原因正如林毅夫所说：“一个在家庭责任制下的劳动者劳动激励最高，这不仅是因为他获得了他努力的边际报酬率的全部份额，而且还因为他节约了监督费用”。尽管这种制度存在设计上的缺陷，但它仍然不失为一种有效率的、适合中国特色的制度安排，坚持承包责任制，就目前中国农业经营的实际情况来看是非常必要的。农地股份制既坚持了土地的公有性质，巩固了集体经济，又承认了农户独立的经济效益与经营主体的地位，从某种意义讲，农地股份制既能克服家庭联产承包责任制长期存在的问题，又能巩固和发展农村土地承包关系。
（2）体现了公平与效率、激励与约束的有机结合。农地股份制利用价值资产与实体资产的分解，在土地股权分配中保证了结果平等，使每个农户都可以获得一份股权，体现了公平的原则；而在土地实体资产经营中，实行土地规模经营，提高经济效益，充分体现效率原则。因此，它既能满足农民公平拥有财产的要求，又能实现追求效益最大化的动机，体现了公平与效率的有机结合。另外，农地股份制是一个复合产权制度，不同产权主体都具有利益最大化的动机。如农户为了获得最大化的红利，必然关心集体财产的运营；而经营者的利益、声誉与经营效果直接挂钩，必然精心经营土地资产；租佃农户或其它主体更是直接关心土地的投入产出效率，因而，形成了强劲的激励机制。同时，各个产权主体由于利益的驱动，必然相互制约，形成合理的约束机制。农户作为股东要监督和约束经营者的行为，保障自己的权益；而集体经济组织与租佃农户或其它经济组织则依据合同相互制约，因而形成了严格的约束机制。
（3）实现了低成本与高效率的有机结合。农户之间的分工协作、联合经营以股份合作制企业的形式而固定，从而有效地将农户与农户之间的机会主义行为转化为经营者与农户之间的机会主义行为。前者在争夺分工好处时由于没有权威保证而导致竞争过度激烈，使机会主义行为对协作的破坏远大于合作所能带来的效益增量；后者在争夺分工好处的竞争中由于采取了较规范的合约形式而使分工的好处在经营者与农户之间的分配不至于因为机会主义行为而降低过多。实践证明农地股份制较好地实现了从小生产到大生产的过渡，其通过一系列合约的形式，组织并支配资源，使部分市场交易费用得到了节省。也正是鉴于南海农业经济所取得的成功，广东省从1994年开始在珠江三角洲地区推广南海经验。农地股份制被认为是继家庭承包制后农村土地制度改革的新突破与新飞跃。
四、实行农地股份制时应注意的几个问题
从我国目前实行农地股份制的实践来看，均收到了较好的效果。但也存在和暴露出一些问题，如组织制度不健全、股权设置不合理及一些地区利用农地股份制将耕地转为非农利用，发展非农经济的行为已违反了实行农地股份制的初衷。因此在采取农地股份制模式时，应充分注意以下几个问题：
1.应加强农地股份制建立初期的政府作用
农地股份经济组织机构有的就是社区集体经济组织，有的则成立了专门的组织、或称为土地信托投资公司、或称为农地信用合作社、或称为土地股份合作社等不一而同。其基本功能为：与农户或集体经济组织签订合同，从农户或集体经济组织处接受委托土地，组织整顿土地，提高土地价值，向市场供给土地，收取土地使用费；筹集、管理、投资股份制土地基金，使其保值增值，支付农户和集体经济组织所得等。从农地股份经济组织建立初期来看，政府应发挥较大的作用。这是因为制度缺陷必然导致制度创新的发生，而新的制度安排则一般呈现较大差异性。但有一点是共同的，即它们都是自下而上的诱致性制度变迁，农地股份制之所以能发韧于中国东部沿海地区，是因为东部地区有其发育和创新的土壤。但从我国的历史实践来看，这种诱致性的制度变迁要成为正式的制度安排，还需要自上而下的制度供给。适当地进行自上而下的制度供给，不仅能大量节省由农户自行探索而需花费的社会成本，而且能起到良好的示范作用。但从长远来看，农地股份经济组织还是应当由农户自发建设并实行企业化管理、企业化经营，如此才符合经济组织的内在规律。
2.重视农地股份经济组织的登记问题
由于我国目前尚未出台有关合作社的专门性法律，而现有法律、法规又存在排斥合作的情况，如《公司法》、《企业法人登记管理条例》等均无有关合作社的规定，致使当前农村合作经济组织有的自始至终不作登记，有的在农业部门登记，只有极少数在工商部门登记。因此，农地股份经济组织在实践中如采取了土地股份合作社形式，其作为农村合作经济组织的一种，也面临同样的问题。土地股份合作社无法取得工商登记，不能取得法人资格，权利无法明确，因而在很大程度上影响了其在现实生活中的经营活动，诸如不能对外开具发票甚至签署合同等。因此，在《合作社法》尚未出台之前，可借鉴浙江省经验（注：《浙江省农民专业合作组织条例》明确了合作社的法人地位，并就合作社的本质特征、社员有限责任、设立条件和注册登记、组织结构和表决方式、股权结构和分配方式作了规定，这一条例的出台为浙江省合作社的发展扫清了登记上的障碍。），由地方人大出台地方性法规，将股份合作社作为合作社法人由工商部门登记并取得合作社法人营业执照，使土地股份合作社真正成为市场主体。
3.重视农村土地股份制过程中的利益分配问题
利益分配问题应是农地股份制中最应重视的问题，实行农地股份制必须考虑：（1）农民在分配中的所得，最少也不能低于其现在直接经营土地的所得，如果低于这个额度，农民就没有入股的积极性；（2）地方经济的发展与农民眼前利益要综合考虑。农民的利益不仅是眼前的利益，而且也是长远的利益，比如养老、子女生活、医疗等；而长远利益的根本保障在于经济的持续发展，因此在利益的分配中要充分考虑地方经济的发展；（3）要保证农民收益的稳步增长。
4.注意农地股份制与征地机制的衔接
随着城镇化和工业化的发展，使征地不可避免，所以征地与农地股份制的实施势必会发生冲突，此时应注意以下几个问题：（1）被征地的村或组向农地股份经济组织入股的相应股权终止，此时各经济主体所得按征地发生时的实际所得计量，分别计入各自账户，由各集体经济组织以新的股权重新计账；（2）农民可以按征地的规定安置，也可以直接通过货币化方式予以安置。
（作者单位：西北大学经济管理学院）